干部制度科学化民主化的重大举措

　　热门话题

　　中国新闻名专栏

　　话题缘起干部人事制度改革事关党的领导水平和执政能力的提高，事关中国特色社会主义事业的发展，必须大力推进。中共中央办公厅日前同时出台了《党政领导干部职务任

　　迈向科学执政的重要标志

　　肖滨

　　30年前的9月9日零时10分，随着毛泽东同志的心脏停止跳动，疾病缠身已经多年、时年83岁高龄的老人家才终于告别了他所担任的那些职务，卸下了一身的重担。此后，在改革开放的历史进程之中，中国共产党开始逐步废除终身制，一些相关的规定被写进宪法和党章。最近，中共中央办公厅印发了《党政领导干部职务任期暂行规定》，与之相配套的党政领导干部交流和回避的规定也同时颁布。如此三大举措同时推出，值得从中国政治文明建设的高度给予审视和把握。

　　不仅在规范国家权力系统，同时也在约束执政党

　　如何彻底打破领导干部终身制，是我国政治文明建设中的老问题。针对此问题，《任期规定》为党政领导干部的职务任期明确设定了三个时间段——5年、10年和15年:“5年”是指党政领导干部出任正职的每届任期，“10年”是指他们在同一职位上的最高任职年限，“15年”则代表了他们在同一层次职务上累计最长的任职时间。从技术上说，这三个数字限定了党政领导干部任职的时间长度；就制度而言，其意义在于在任命制的框架下终结了党政领导干部任职的终身制。

　　在当代中国，执政党科学执政、民主执政、依法执政是建设政治文明的关键。就废除终身制而言，执政党的表率作用具有重要的引导和示范作用。然而，先前有关领导干部任期的一些规定却主要针对国家权力系统的领导干部。就执政党的领导干部而言，党章一直没有明确规定其任期时限。刚印发的《任期规定》的一大亮点是，开始把任期制的适用范围明确扩大到党的系统:它明确规定了执政党的领导干部——从省委书记直到县委书记的任期时间。它所传达的信号非常清晰和明确:即使是执政党的领导干部，其任职也有期限。由此来看，《任期规定》不仅在规范国家权力系统，而且同时也在约束执政党。在此意义上，可以将《任期规定》的出台视为迈向科学执政的重要一步。

　　不仅在限定领导干部的任职期限，也在试图约束上级的任命行为

　　从更深的层次看，《任期规定》不仅在限定党政领导干部的任职期限，而且也试图约束上级领导、组织部门的任命行为，以确保官员在任期内保持稳定。多年来，在一些地方，党政领导任职的时间实在过于短暂。有调查表明，在中部某省，县(市)委书记、县(市)长一届任职时间平均只有两年多一点。更为典型的事例是，河北省邯郸市10年换了7个市长，平均一个干不到一年半。地方官员在任期内如此频繁的调动，带来的不仅是官员行为的短期化，同时也为“跑官”、“卖官”提供了更多的机会。针对这种情况，《任期规定》明确要求党政领导干部在任期内应当保持稳定，如因工作特殊需要调整职务，一般不得超过一次。这种硬性的次数规定，不仅有助于克服官员任职时间过短带来的诸多弊端，逼迫党政领导干部在一个固定的时限内“扎根”于其任职的地方或单位，促使官员们的行为对当地老百姓负责，而且它将在一定程度上抑制某些上级领导、组织部门的任命行为，因为正是这种频繁的任命行为导致官员们的任期如此短暂。从这一角度来看，《任期规定》在一定程度上确实是执政党进行自我约束的一种努力。

　　把任期制纳入法治和民主的轨道

　　当然，在对《任期规定》给予肯定、寄予期望的同时，我们必须清醒地意识到，在现有体制条件下，《任期规定》要真正落实到位，还有赖于党政系统内外的因素和条件。从内部来看，除了党政领导干部交流和回避的规定外，还必须有其他制度安排的配套和支持，比如领导干部的公开选拔制、考核制以及离任审核制等。就外部而言，来自政治权力系统之外的舆论监督同样也是不可或缺的重要条件:离开了民众和社会的外部压力，仅仅依靠政治权力系统的自我执行，再完善的规定也会成为一纸空文。

　　从更为长远的眼光来看，终结干部终身制，确保任期制有效运转的最为有效的制度保障是把任期制纳入法治和民主的轨道。一方面，有必要通过一定的法律程序将《任期规定》从目前的“暂行规定”最终提升为国家的法律规范，使党政官员任期制按照法治的程序来运作。另一方面，依托于任命制的任期制必须逐步转型为立足于选举制的任期制，使党政官员在公民积极参与的民主作业过程中完成由法律所规定的任期。我们有理由期待，纳入法治和民主轨道的任期制最终将成为执政党科学执政、民主执政、依法执政的重要标志。

　　作者系中山大学政务学院教授

　　领导干部管理的制度创新

　　陈金龙

　　党政领导干部职务任期制度、交流制度、任职回避制度等，在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国公务员法》、《中国共产党章程》、《党政领导干部选拔任用工作条例》和其他相关法律法规中，已从不同角度作过规定。但是，这些规定大多不是很具体、很系统或者不是很明确，“一般”、“应当”等模糊性规定较多，因而约束力不强，操作上存在较大的弹性。而这次出台的法规文件则把三项制度具体化、系统化、法制化，对干部管理制度的改革甚至政治文明建设、政治体制改革都将产生深远的影响。

　　消解干部职务终身制和“短期”任职弊端

　　目前，党政领导干部任期存在两个突出问题，一是任职无期限、届满不卸任，一是任期内调动频繁、任期随意。无限期的任职实际上形成了领导干部职务终身制，严重影响和制约了干部的选拔和培养；“短期”任职现象的出现，则直接影响工作的连续性，诱发干部投机心理，滋生用人机制上的不正之风。加强干部任期管理，严格任职期限，是消解干部职务终身制和“短期”任职弊端的刚性措施。

　　邓小平同志在改革开放后便提出要废除党政领导干部职务的终身制，并通过设立顾问委员会作为废除领导干部职务终身制的过渡办法。但是，党章并没有规定党的干部的任期，宪法和其他相关组织法规也没有规定地方政府官员的连任届次。《任期规定》规定，党政领导干部在同一职务上只能担任两届，而担任同一层次领导职务最多15年。这既有利于实现干部能上能下、形成正常的新老交替机制，也为废除领导干部职务终身制提供了制度保障。

　　领导干部职务任期制不仅包括最高任职期限，而且包括最低任职期限。针对一些地方特别是基层单位党政领导干部调动频繁、任期难以届满的问题，《任期规定》申明:党政领导职务每个任期为5年；党政领导干部在任期内应当保持稳定，在一个任期内因工作特殊需要调整职务，一般不得超过一次；没有特殊情况，领导干部必须任期届满，实现任期目标，才能调动或升迁。这一规定，对于抑制领导干部“短期”任职行为，保证干部届内稳定，具有明显的约束力。

　　提高领导干部素质和能力，优化领导班子结构

　　干部交流是我国干部管理制度改革的一项重要内容，能促进领导干部素质和能力的提高。干部在交流中成长，一名领导干部如果长期在一个地方或部门工作，容易导致固步自封、眼光狭隘，失去工作的积极性、创造性和工作热情，不利于干部的成长和培养。实行干部交流，能使领导干部在不同的工作环境中经受磨砺，开阔视野，积累经验，实际上有利于锻炼干部和造就人才。

　　实行干部交流，能促进领导班子结构优化、活力增强。没有交流的领导班子，容易走向封闭，形成固化的工作方式，使领导班子失去生机和活力。不同地区、不同部门、不同性质的机关单位之间的干部交流，有利于聚集各方面的工作经验、发展思路，有利于优化领导班子结构，更新思想观念和工作方式，使领导班子富有生机和活力。

　　实行干部交流，能促使干部资源合理流动、科学配置。目前，我国区域经济发展不均衡，社会发展水平也存在较大差异，通过干部资源的合理流动和科学配置，特别是将经济社会发达地区的干部交流到经济社会相对落后的地区，有助于不同区域的均衡发展，对整个国家的稳定和发展而言也是十分有利的。因此，促进经济社会发展被列为干部交流的主要目标。

　　从源头上预防腐败，抑制腐败现象滋生蔓延

　　科学、合理的任期有利于预防腐败。一名领导干部如果在一个岗位上任期过长，有可能居功自傲、唯我独尊甚至独断专行，缺乏民主的工作作风，听不进他人的意见，如此也就容易滋生腐败。相反，一名领导干部如果在一个岗位上任期过短，就会热衷于“形象工程”、“政绩工程”，只顾眼前利益，不顾长远发展目标，由此导致新的腐败。干部任期制度的规定，对于预防上述两种腐败现象无疑是一剂良药。

　　领导干部交流制度有利于避免腐败。一名领导干部长期在一个地方工作和生活，容易受人情、关系束缚，难以摆脱各种不正常“关系网”的干扰。虽然“关系网”未必能直接导致腐败，但为腐败打开了方便之门。《交流规定》的出发点之一，就是不让官员在一个地方或部门形成固定的“关系网”，从客观上减少官员腐败的机会，避免官员腐败的可能。领导干部任职回避制度则有利于消除腐败。

　　有利于推进政治文明建设和政治体制改革

　　加强干部任期管理，有助于消解一些地方干部的政治投机心理，真正树立“为官一任，造福一方”的信念，从而形成健全的政治心态；加强干部任期管理，实行干部交流制度和任职回避制度，有助于消解部分干部的专断意识、本位意识、乡土意识、家族意识，从而有助于形成文明的政治意识；任期制度、交流制度、任职回避制度既是干部管理的制度安排，又是干部管理的制度创新，其本身是政治制度文明的有机构成部分；任期制度、交流制度、任职回避制度能规范干部任用、交流、任职回避等政治行为，使干部管理走向有序、科学，这是政治行为文明发展的必然要求。因此，三个法规文件的出台，对于政治意识文明、政治制度文明、政治行为文明的建设，都具有不可忽视的意义。

　　同时，这次出台的三个法规文件，尽管是关于干部管理的具体制度规定，但实际上已触及政治体制改革问题。领导干部职务终身制的消解，是党内民主发展的重要表征，有助于民主政治的发展，对于政治体制改革具有重要意义；干部的交流、任职回避，有助于增强中国政治的开放性、透明度，也有利于中国政治的稳定和发展，对于政治体制改革有一定的促进作用。

　　作者系华南师范大学教授、博士生导师

　　廉政建设制度化的新成果

　　李绥州

　　《党政领导干部任职回避暂行规定》首次以单行条例的形式，全面规定党政领导干部的任职回避问题。它体系完整，既有对近年来干部人事制度改革成果的总结和吸收，如四种血缘关系背景下的四种任职回避情形、地区回避等；也有新的发展和突破，如规定在有亲属经商情况下的党政领导干部(领导成员)任职的行业与部门限制等等。《回避规定》的出台是我党廉政建设制度化的一项重要成果。它的意义至少体现在以下几个方面:

　　保证党政领导干部廉洁从政

　　实行党政领导干部任职回避制度，有利于加强党的统一领导，实现政令法纪畅通，强化对干部人事工作的监督；可以纠正干部人事工作中的违法违纪现象，克服用人方面的不正之风，也便于社会公众监督各级各部门领导干部依法、客观、公正办事，有效预防党政领导干部在工作中因地缘、血缘关系受到的干扰，保证党政领导干部廉洁从政，促进党风廉政建设。

　　为领导干部开展工作提供了良好的工作环境

　　实行党政领导干部任职回避制度，避亲避籍避公务，防止非组织关系干扰正常的公务活动。中国历史悠久，文化积淀深厚，是举世闻名的礼仪之邦。但是，悠久的文化传统也有与现代民主法治及市场经济的需要相冲突与矛盾的一面；中国社会向来重视各种各样的关系网、人情网，领导干部开展工作，立场稍有松懈便会跌入各种关系编织的陷阱。更有甚者，部分领导干部利用手中的权力，在要害部门、要害岗位安插亲属子女，把单位、部门变成“夫妻店”、“家天下”，各种关系盘根错节、互为攻守同盟。这严重侵蚀国家的政治生活，破坏民主法治建设，扰乱国家公务活动的正常开展。任职回避制度的建立，为领导干部开展工作提供了良好的工作环境，使领导干部免受各种非组织因素的干扰，保障、引导领导干部依法从政、公正执法，把人民赋予的权力用于全心全意为人民服务。

　　既是对市场经济秩序的保护，也是对领导干部本人的保护

　　实行党政领导干部任职回避制度，有利于防止公共权力介入破坏市场竞争的公平秩序，防止领导干部用权力谋取私利。子女亲属经商办企业，身为领导干部者往往会利用职权在土地使用、贷款、工程招投标、政策支持、工程验收等方面提供方便。权钱勾结、官商交易再加上一窝亲人，腐败现象必然发生。市场经济按照价值法则自由竞争，有其自身的规律和秩序。位高权重的领导干部一旦有了不纯洁的目的，必然会以不当的方式介入，其结果必然是破坏市场的公平竞争，破坏经济与社会的健康发展。任职回避制度的建立，既是对社会主义市场经济秩序的保护，也是对领导干部本人的保护，防止领导干部因受亲属子女的拖累而陷入经济犯罪的深渊。

　　有效走出“少数人在少数人中选人”的怪圈

　　实行党政领导干部任职回避制度，有利于优化干部队伍结构，提高干部队伍素质。近年来，我国干部人事制度相继引入竞争上岗、公开选拔(推荐)、票决制等改革措施，效果良好。但部分领导干部还是出于感情等原因，视野狭窄，习惯于从小圈子、小团体中选人。实行党政领导干部任职回避制度，可以有效走出“少数人在少数人中选人”的怪圈，从而在更大的范围里、以更科学的方法，选拔任用德才兼备的干部，把那些政治上成熟、业务上过硬、作风上正派的干部选拔上来。这必然会促进干部队伍结构的改善和素质的提高。

　　党政领导干部任职回避制度的建立，对促进廉政建设有一定的积极意义。但是廉政建设和根绝亲缘地缘关系对公务关系的干扰，最终和最根本的解决办法还得走民主法治之路。任职回避制度也仅仅是政治文明进步过程中的权宜之计。

　　作者系中共广东省委党校博士

　　干部交流制度的新里程碑

　　唐晓阳

　　《党政领导干部交流工作规定》，是此次中央同时下发的3个文件中唯一没有“暂行”字眼的规定。它是对《公务员法》中有关公务员交流制度的补充完善，也是我国干部交流制度走向科学化、规范化、法制化的一个新的里程碑。

　　在交流的范围和方式等方面增加了许多新内容，有不少创新之处

　　首先，《交流规定》所包含的内容非常丰富，具有全面性。虽然《党政领导干部选拔任用工作条例》第五十二条规定要实行党政领导干部交流制度，《公务员法》第六十三条到第六十七条也对公务员交流的范围、方式和纪律作了规定，但相对来说还是不够详细。而《交流规定》则一共有七章三十一条，对党政领导干部交流的对象、交流的范围和方式、组织实施、交流工作纪律、保障措施等方面都作了详细的规定，而且要求工会、共青团、妇联等人民团体和县级以上党政机关所属事业单位的干部交流，参照本规定执行。所以，内容非常丰富全面。

　　其次，《交流规定》的一些规定明确具体，富具操作性。《交流规定》不仅界定了交流的对象主要是5类人员，而且明确了交流的重点是县级以上地方党委、政府正职领导成员及其他领导成员，纪委、人民法院、人民检察院和党委、政府部分工作部门的正职领导成员。同时，还具体明确地规定了部分领导干部在同一职位任职满10年的，必须交流，明确规定了四种可不交流或者暂缓交流的情形。所以，操作性非常强。

　　再次，《交流规定》的一些规定都是硬性规定，带有强制性。过去，关于干部交流的一些法规及法规性文件中，往往使用的是“可以”、“原则上”等一些弹性较大的词语，也没有明确规定违反相关的规定会受到什么惩罚，所以，在执行过程中执法者的自由裁量空间较大，即使不执行也不会受到任何惩罚，从而严重影响了干部交流制度的权威性。而《交流规定》中使用较多的则是“应当”、“必须”等一些刚性词语。同时，规定了干部交流必须严格执行的5条纪律。还规定实行干部交流工作责任追究制度，对那些违反干部交流纪律或者执行纪律不严格的，应当严肃批评教育；造成严重后果的，要追究主要责任人以及其他直接责任人的责任。这有助于党政领导干部交流制度的贯彻落实。

　　预防和降低干部交流带来的“负面效应”

　　徒法不足以自行。要建立健全干部交流制度，必须认真抓好《交流规定》的落实工作。

　　首先，各级领导干部必须高度重视干部交流工作。尤其是各级党委(党组)及其组织(人事)部门的主要领导要认真学习、领会《交流规定》的精神实质，努力提高对干部交流工作的认识，将干部交流工作列入重要的议事日程，并按照干部管理权限和干部交流工作的法定程序认真组织实施。做到突出重点，增强计划性、针对性，注意与领导班子换届调整相结合。今年是我国地方领导班子“换届之年”，也是我国干部人事制度改革的“深化之年”。《交流规定》的颁布实施，为地方领导班子换届提供了强有力的制度保证。

　　其次，各地区各部门必须制定与《交流规定》相配套的具体实施办法。在贯彻落实《交流规定》的过程中，一方面要坚持依法进行的原则、适才适用的原则、个人服从组织的原则、合情合理的原则，认真做好干部交流工作。另一方面，还要注意与其他干部人事制度改革措施的配套衔接，特别是要采取切实可行的有力措施，预防和降低干部交流带来的“负面效应”。例如，企业的经营管理、事业单位的管理与党政机关的公共管理毕竟不是一回事，如果乱点鸳鸯谱，用人不当，则不仅会强化国有企业事业单位的行政级别色彩，而且会浪费人才，给社会主义现代化事业造成不应有的损失。对此，必须引起各级领导的高度重视。

　　作者系中共广东省委党校行政学教研部主任、教授