中国新闻周刊:理想化与现实 《监督法》风雨20年

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　人大监督法终于有望出台。该监督法制定20年来的风雨历程，是中国监督理念和法律变迁的一个重要见证

　　按照程序，《中华人民共和国全国人大常务委员会和县级以上地方各级人民代表大

　　回首来路，记录下监督法20年来的风雨历程，成为很多当事者最大的心愿。

　　理想化与现实

　　中央领导中最早提出搞监督法的是彭真，起到实质性推动作用的是江泽民。

　　据6年前曾任全国人大常委会办公厅研究室主任的程湘清回忆，1986年，六届全国人大常委会委员长彭真提出，要对监督法展开研究，研究室接手了这项工作。同年8月，全国人大常委会办公厅起草了关于加强人大工作几个问题的文件，关于监督问题的文件也在其中。后来，这被视作监督法起草工作的开始。

　　当时的背景是，“八二宪法”制定时，已经写进第二稿的宪法监督委员会章节在第三稿中被删除，引致其后数年一些全国人大代表提出人大对宪法监督不力的批评，引起了彭真的重视。随后，彭真率领程湘清等人亲赴山东，展开了监督法起草工作的第一轮调研。

　　4年之后，以委员长万里为首的七届全国人大常委会向甫任总书记的江泽民提出了对监督法立法的建议。曾在全国人大工作20年之久的中国政法大学教授蔡定剑回忆，江泽民“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法”。

　　“监督法起草工作一下子就加快了”，程湘清说。

　　1990年5月，也就是江泽民做出指示之后两个月，起草小组成立，时任研究室副主任的程湘清成为起草组负责日常事务的秘书组组长。研究室延请包括著名宪法学家张庆福、刑法学家高铭喧在内的多名法学学者，在长达半年的时间内集中在西城区皇城根一座宾馆脱产进行起草工作。至10月27日，形成了6章89条的《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法(修改稿)》。

　　时隔16年，本刊记者看到了这份已经发黄的修改稿。总则第二条这样写道：全国人大及其常委会监督宪法的实施，监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的工作。第二章中，明确了宪法监督委员会的权责、宪法监督的内容和程序。第四章中，有着撤职和弹劾的条款，撤职条款中，国家主席、副主席、国务院组成人员、中央军委主席、各部部长等高官均在可撤职的范围之内；弹劾条款中，中央军委主席不在其列，但副主席可以弹劾。

　　在全国人大常委会关于这份修改稿的说明中，这样描述设立宪法监督委员会的重要性：目前全国人大及其常委会会期短、议程多，难以顾及，各专门委员会也难以承担宪法监督的任务，宪法监督事实上流于形式。这份说明还说，所有人都受监督，修改稿对主动审查规范性文件、接受违宪控告(违宪文件和违宪行为)，进行争议裁决等方面的程序，做了具体规定。

　　“那是最为全面的一个稿子”，年届七十的程湘清说，“虽然在今天看来，当时的有些想法有些理想化”。

　　他所认为的“理想化”，包括“弹劾”和“蔑视人大罪”。弹劾条款，在宪法中并没有规定，而源自邓小平。邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中说：“凡是搞特权、特殊化、经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免。”上世纪80年代，包括两位部长(石油部长和林业部长)在内的高层官员被撤职，也成为起草相关条款的根据。

　　起草过程中，有学者建议，考虑到一些部门和个人对人大缺少足够的尊重，应在刑法上予以惩戒。于是，蔑视人大罪条款出炉。“对人大蔑视，等同触犯刑律，这是很大胆前卫的举措”，程湘清说。

　　实际上，当初的“理想化”条款还包括了“政府工作报告通不过总理自动辞职”这一条款。但全国人大常委会法律委员会委员张春生(八届、九届人大常委会法工委副主任)告诉《中国新闻周刊》，通过近些年来的研究，对2001年沈阳市中级人民法院工作报告没有通过、2003年岳阳市长选举风波等具体案例进行分析后，发现工作报告通不过、行政一把手落选等问题的成因很复杂，对通不过报告便统统打上“自动辞职”的大板子未免流于草率。

　　据程湘清回忆，修改稿出炉之后，万里圈阅“同意进一步讨论”。国务院八部委、地方人大、很多全国人大常委会委员、工作人员也都对该稿给予了明确的肯定意见。时任全国人大法律委员会副主任的著名法学家、原中国政法大学校长江平告诉程湘清：“稿子写得好！”16年后的2006年8月4日，江平在家中接受本刊采访时还说：“如果想彻底地监督，就要通过人大，而不是人大常委会；监督对象也必须包括国家主席在内的所有高官。既然他们由全国人大选举产生，全国人大自然有权监督、撤职、罢免”。

　　但是，这一修改稿也必然引起一些质疑。当时的一位全国人大常委会法工委负责人就明确表示了反对意见，认为该稿不够成熟。他提出，中国业已存在罢免制度，弹劾条款不写也罢。

　　另外，弹劾条款也曾被人指责“照搬西方议会制度”。

　　这些不同意见，使得修改稿在全国人大党组讨论之后被搁置。

　　到了八届人大，中央批准的五年立法规划中包括了“制定监督法”，起草工作得以在1996年9月再次启动。翌年11月13日，在七易其稿之后，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(试拟稿)》得以出炉，共10章116条。

　　在新稿中，蔑视人大罪、弹劾条款都不在其列，而宪法监督委员会的设置条款仍然得以保留。时至今日，程湘清仍然觉得，这一稿既考虑到了出台监督法的必要性，又照顾了中国的国情，是比较成熟的一稿。但是，试拟稿仍然没有被提起审议。

　　推进与变化

　　试拟稿没有被提起审议，或许可以从时任九届全国人大常委会委员长李鹏的回忆中得到答案。

　　据《立法与监督——李鹏人大日记》记载：“1998年9月15日上午9时半，我听取了人大常委会研究室主任程湘清关于监督法起草过程的汇报。”

　　程湘清回忆，李鹏在中南海听取完汇报之后，明确提出他个人反对设立宪法监督委员会。李鹏认为，全国人大法律委员会就可以行使宪法监督委员会的职责，没有必要再设立一个专门委员会，并当场征求程的意见。程回答说，当然可以。

　　李鹏的这一主张，后来在《立法法》中得到体现。2000年出台的《立法法》，就国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民，或全国人民代表大会有关机构认为相关法规同宪法或者法律相抵触时，提出审查或撤销建议的程序作出了规定。

　　在那次汇报中，程还提到，既然监督法短期内难以出台，不妨仿效行政立法工作，先把几个单行法搞起来。李鹏当即表示同意。

　　据《立法与监督——李鹏人大日记》记载：“1999年1月25日下午4时去见泽民同志。我们谈了关于人大监督的事情。他主张人大要进行监督，但应注意方式方法。我说，关于人大的监督职权，宪法有规定，现在制定监督法只是将其程序化。人大监督是在党的领导下进行的，先搞4个单项决定：即司法监督、预算审查、领导人员述职、经济工作监督。这四个决定草案都要经过中央同意后，再提交人大常委会审议。他同意先酝酿起来。”

　　预算监督和经济工作监督很快在1999年12月、2000年3月分别获得全国人大常委会审议通过。但是，司法监督和领导人员述职的相关法律出台仍然受到了相当大的阻力。

　　司法监督最大的争议是个案监督，这一争议一直持续到现在，相关规定至今没有出台。《立法与监督——李鹏人大日记》中记载：“1999年6月7日下午，主持人大常委会党组会，原则通过6月份人大常委会会议议程。关于司法监督的规定，法院尚有不同意见。为慎重起见，这次不审议。6月10日下午4时半，与司法部部长谈话。当我问他对人大个案监督的看法，他说法院有不同看法，总的不支持个案监督，认为妨碍审判独立。”

　　日记还记载了述职方面的不同意见：“2001年7月6日上午，中央组织部负责同志来，我与他谈了监督法起草情况，关键仍在述职评议问题上。他认为副省级是中管干部，省人大常委会进行评议是否合适？他的意见是由全国人大和中组部去有关省市共同进行调查。”

　　“2002年7月30日下午3时半，到泽民同志处谈《监督法》。我详细介绍了《监督法》的主要内容，即执法检查、工作报告、司法监督、预算监督、经济工作监督。对有争议的述职评议未写入法中。他当即表示，同意8月份的全国人大常委会会议议程列入监督法，进行审议。”

　　2002年8月下旬，《监督法》历史性地首次提请审议，共7章73条。此时，距离监督法开始起草已有16年之久。

　　1998年起以全国人大常委会法工委副主任身份直接参与《监督法》起草的张春生回忆，一审时的《监督法》，尽管删去了宪法监督委员会的内容，但仍然沿袭了上世纪90年代两稿的架构。

　　不失职，不越权

　　2004年8月，《监督法》低调二审，内容上与一审草案几乎没有区别。张春生回忆说，“二审之后，修改的步伐明显加快了”。

　　今年2月，全国人大常委会法律委员会主任委员杨景宇在接受媒体采访时说，《监督法》有望在今年获得通过。但名称更改后的《中华人民共和国全国人大常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督法》，将监督主体修改为人大常委会。

　　6月下旬，《监督法(草案)》提请三审。据本刊了解，8月下旬全国人大常委会将四审《监督法(草案)》，并有望予以通过。

　　三审时监督法草案包括九章48条。

　　内容中比较富于新意的是对“两高司法解释的规定”。草案第32条规定：全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院做出的具体应用法律的解释同宪法或者法律相抵触而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的，可以向委员长会议提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案或者进行法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。

　　6月份列席监督法三审会议的广州市人大常委会副主任李力告诉《中国新闻周刊》，这部草案并没有扩充人大的权力，而只是对监督程序进行了相对细致的规定。

　　关于这一稿的一些变化，张春生解释了起草者的初衷：第一，人大会期短，近三年来更是只有区区9天，期间需要审议“一府两院”的五个报告，实在无暇他顾；而大量日常监督工作实际上还是由常委会在做；第二，此前的数稿监督法条文大量引用宪法、地方组织法等法律条文，总量在90%以上，缺少新意；第三，目前的监督工作更需要落实，而非只是起草用来观赏的条文。

　　实际上，监督法起草20年来，上至中央、下至地方，大批事关监督的法律法规得以出台。其中，以2004年的《党内监督条例》力度为最。九届人大常委会关于预算工作和经济工作监督的两个决定也为监督法的最终出台打下了基础。

　　而在监督法出台之际，一些问题却仍然困扰着立法机关。“人大既对‘一府两院’进行监督、进行权力制约，又不过分牵扯到具体事务的界限这一根本问题还没有完全解决，也没有完全看清楚”。 张春生说。或者说，六届全国人大常委会委员长彭真曾经提出过“人大一不失职、二不越权”，但怎样来划分越权与否的界限，在现行法律规定中仍然比较模糊。

　　(来源：《中国新闻周刊》；杨中旭）