评论：道义与法律：“城管”的双重困境

　　作者：鲁宁

　　8月11日下午4时许，在路边支个摊，以卖烤肠谋生糊口的河北籍23岁的小贩崔英杰，以最极端的方式对抗城管的整治行动———为了抢回被没收的三轮车和炉子，将一柄尖刀刺入了北京海淀区城管副队长李志强的脖子……

　　李志强之死，是“城管”体制降生8年来，“城管”者与被管对象之间，无数次矛盾激化所导致的又一宗极端事件。在依法治国日益为社会舆论看重的背景下，该极端事件立即成为百姓街谈巷议的焦点话题。

　　我们要说的是，尽管这宗极端事件的凶杀嫌疑人已经落网，并将为此承担法律后果，但透过这宗血案，中国“城管”的管理方式和管理手段再次受到了一波更为广泛的质疑。透过质疑，中国“城管”难以直面道义与法律的双重困境。

　　凡城市就离不开管理，设置“城管”的初衷，为的是实现政府有效管理城市。因此，无论在理论上、法律上、政府职能定位上乃至从城市市民的需求出发，它本当无可厚非。问题在于，中国正处于城市化高速发展阶段，加之极不合理的城乡二元结构一时半会儿难以消解，导致越来越多的农村富裕劳动力只能在无序且缺乏就业目标的情况下流入城市，再加上受劳动力市场供给远大于需求的严酷现实所制约，前来城市谋生的大量外来农民，势必会选择技能门槛低、投入本钱少、资金周转快的小本买卖。而且，受到经营场地租金压力及其他各项收费之乱（滥）的约束，这类小本买卖的经营人又通常选择街头无证流动经营的形式。讲规矩，无证经营不能提倡；可作为理性“经济人”，无证经营又是一种无奈。设想一下，若条件允许，绝大多数小贩都会选择守法经营，谁乐意整天像老鼠似地被人驱赶、没收还吃罚款呢？

　　因此，我们所强调的道义困境，至少包括如下方面：第一，城市的秩序、卫生、整洁与大量外来人口的基本生存出现冲突时，城市管理者作何选择？第二，城市管理乃至发展的体制设置和政策设计，是否首先得面对城乡二元结构和城市化浪潮的现实？第三，没完没了的“围追堵截”不光为流动小贩们所嫉恨，而且在社会文化普遍同情弱者的情势下，社会对“城管”的评价也非常低，长此以往，城市政府自身的“道义资源”亦遭不断流失。

　　有个现象不大为常人所注意，这就是“城管”的法律地位问题。1998年起，各地纷纷组建“城管”，有一个直接动因是缓解众多“大盖帽”扰民，致使社会舆论强烈不满，试图变多部门多头执法为单一部门单独执法。然而，由于城市管理法律制度所涉及的十数种法律分别有对口的行政执法部门和机构，这就导致新组建的“城管”只能“借法执法”，讲法理，归口于政府各部门的行政执法权是不能随意授让的，否则就有行政违法之嫌。而实际情形恰恰在于，“城管”的“综合执法权”来自于工商、园林、交通、规划、市容、公安等十数个政府行政执法部门对部分执法内容及权限的剥离和授让。有行政法学者作出最新统计，眼下“城管”尽管承担14种行政执法职能，行使300余项行政处罚权限，但其自身却始终缺乏行政的法律地位。

　　为破解自身无法律地位的困境，有城管系统的人大代表多年来多次提出议案，建议制定专项城市管理法，但始终未能得到立法机关的正面回应。我们必须指出的是，这与立法机关的“不作为”无关，而在于，第一，国际上无此惯例；第二，涉及到十数个政府行政执法部门重新分配现有法律资源。在国内行政立法仍然以部门为主体的现状下，在部门之间常为权大权小争得不可开交的情势下，就算城管立法以“中国特色为本”，操作上也不具可行性。

　　既然“城管”难以直面道义和法律的双重困境，退回去重新恢复“大盖帽”各自执法成不成？当下看同样不成。因为走老路面临的仍然是行政体制困境。所以，我们目前惟一期待是，未来的“城管”在执法时，能多一点对人的基本生存权利的尊重。

　　来源：东方早报