提高城管执法的正当性和公信力

　　尽管出现许多典型案例和争议事件，但已经形成共识并正在探索实践的制度创新，不宜轻率否定、随意抛弃，更不能指靠加强和多用强制手段来支撑旧利益格局

　　法治观察

　　本报特约评论员 莫于川

　　城管执法是城市管理机关依法采取直接影响公民的权利与义务、以及对公民行使权利、履行义务进行监督检查的行为，其产生的法律效果对公民的影响非常大，如果违法、不当地行使，极易损害公民的合法权益，因此城管执法必须做到主体合法、内容合法、程序合法，这是依法行政的基本要求。过去在城市管理实务中曾长期存在“七八顶大盖帽围着一个破草帽”等多头执法、重复处罚或执法空档现象，在依据行政处罚法和国家统一部署实施相对集中行使行政处罚权的综合执法改革之后，已有明显改观。但是，“七八顶大盖帽变为一顶大盖帽”之后，执法权力相对集中，矛盾也就相应集中，相应的新监督和责任机制则还需要逐步探索形成。

　　随着经济、科技与社会发展，新建立起来的集中型城管执法模式在实务中出现一些新情况、新做法、新问题并引起了很大争议。近年发生的许多有争议的案(事)例表明，我国城管执法以及整个行政管理和行政法制在转型发展中面临许多突出矛盾，需要高度重视和认真解决。

　　目前城管执法的问题和矛盾比较多，特别是城管执法体制不顺、城管执法依据不足、城管执法权限不明、城管执法手段单一、城管执法程序不严、城管执法暴力倾向、城管执法责任脱节、城管执法经费匮乏、城管执法队伍不强、城管执法理念滞后、城管执法环境不佳等等问题，非常突出，造成了城管执法机关与公民的紧张关系，大大损害了人民群众的利益和人民政府的形象，制约了推进依法行政、建设法治政府的进程，急需认真加以研究解决。还应注意，尽管出现许多典型案例和争议事件，但已经形成共识并正在探索实践的制度创新(例如城管执法重心下移的做法)，不宜轻率否定、随意抛弃，更不能指靠加强和多用强制手段来变相复辟旧制度、支撑旧利益格局。因此，简单地提出撤销城管执法机构，或者工具性地强化城管执法机构，都过于冲动、盲目、片面。

　　解铃还须系铃人。从许多典型案例看来，当下我国城管执法的主要矛盾是存在一定的暴力倾向、利益诱惑、体制不顺和权责脱节的问题，而主要矛盾方面是部分城管执法机关和执法人员的素质不高、观念滞后，特别是缺乏人权观念和服务精神。因此，必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，大力推进观念更新、制度革新和方法创新，坚持以人为本和科学发展观，注重执法工作的社会效果，尽快提高依法行政能力，努力建设服务型的城管执法机关和执法人员队伍，提供更人性、更积极、更有效的城管服务，这是符合现代法治和我国实际的理性选择，有助于构建和谐社会。

　　为贯彻落实依法治国基本方略，建设法治政府，2004年国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，这一重要法律文件结合我国法制建设的实际，对完善行政执法制度提出了更加明确、具体的要求。我们应当严格按其要求，通过城管执法体制、机制和制度革新，系统而有效地规制城管执法行为。基本思路是以权力制约权力、以权利制约权力，重点从城管执法的体制、主体、权限、程序、责任、管理基础等方面入手，积极探索城管执法工作法治化的有效路径，例如城管执法体制科学化，城管执法主体法定化(包括鼓励公民参与城管执法的正当化、制度化)，城管执法权限明晰化，城管执法程序法制化，城管执法评价规范化(特别是城管执法的外部评价体系的作用)，城管执法责任制度化等等。由此增强城管执法机关和执法人员的依法行政能力，提高城管执法的正当性和公信力，舍此没有任何捷径可走。

　　在全面推进依法行政的过程中，城管执法机关和执法人员要积极探索新型适用且符合法律规定和法治精神的城管执法方式。除继续依法采取行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等传统的强制性管理方式以外，还应积极探索，灵活采用行政指导、行政合同、行政奖励、行政资助、说服教育等非强制性的柔性管理方式，这符合当代行政管理民主化、人性化、法治化的世界潮流。城管执法主体在城管执法过程中应当尊重和保障人权，注重保护公民的合法权益，坚持以人为本、文明执法、取信于民。

　　作者系中国人民大学教授、博士生导师、宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长