城管借力执法补人手不足 商厦保安能否扣留违章摊贩尚需程序合法

　　一位在恒隆广场内兜售化妆品的摊贩近日被广场物业保安科先行扣留后才转交静安区城管大队处置。保安对违章摊贩有先行扣留权吗？有市民提出了质疑。记者在调查采访中了解到，此举为静安城管采取的“借力执法”措施，但有关部门认为保安无权扣留他人。

　　本报记者 罗水元

　　■事件调查

　　保安将违章摊贩“请”进办公室

　　对于市民的反映，记者昨日专门走访了恒隆广场物业保安科，保安科领班叶建明确告诉记者，本月中旬确实有一个兜售化妆品的摊贩闯进了商场内。“什么样的人是违章摊贩，保安一般一眼就可以看出来。”据叶建介绍，恒隆广场外面的广场及内部的商场都有保安，密切关注是否有违章摊贩闯入从事兜售行为，当日，在发现兜售化妆品的违章摊贩后，保安马上上前劝阻，但违章摊贩并不配合，随后，保安便将违章摊贩连人带物“请”进了保安办公室，然后联系静安区城管，待城管队员赶到后处置。

　　叶建介绍说，当时另一名保安在恒隆广场外也发现了一兜售名牌手表的无证摊贩，在“稳住”这名摊贩后，“恰好有一名城管经过这里，我们就直接转交给了城管。”叶建说，如果没有城管过来，他们也会主动联系静安区城管。

　　“我们没有执法权，不可能在外面扣留他们的。”叶建表示，对于在恒隆广场门前的违章兜售者，他们会坚持一个底线：不与他们发生肢体接触。不过，他坦言，将那位到恒隆广场内部兜售化妆品的违章者“请”到他们办公室的举动，是“先行扣留”，也是“稳住”违章摊贩的一个举措，而且这个举动也是为了协助静安城管“三联防”整治无证摊贩而实施的。

　　■静安城管

　　签订“联保公约”借力执法

　　对于保安采取的行动，静安区城市管理大队专业分队刘文家队长在接受记者采访时表示，这对于整治南京西路市容市貌有帮助，请保安“协助”他们执法，是静安城管“借力执法”的重要举措之一，同时也有点无奈。

　　“我们执法一般是在室外，‘不进弄堂，不入厅堂’的呀！”刘文家感慨，以前，由于种种原因，南京西路两边人行道上、商场门口常有各种无证摊贩，为了整治无证摊贩，城管队员日夜执法。但刘文家感叹执法时明显感到了人手的不足。他透露，南京西路有4公里多长，由于这里商业兴旺，他们沿线分成了7个组5个岗区进行执法，但是城管执法队员只有40来人，其中还有一个机动执法队，分成几班倒（执法时间从早上7点至晚上11点），平均每个岗区每班执法人员不到5个，执法难度很大。

　　为了解决执法人力不足的难题，静安城管才想到了“借力执法”。他们先联合有关部门与南京西路沿线317家商家物业签订了《门前卫生责任制自律联保公约》（城管部门简称“门责联保”），公约中要求商家“自扫门前雪”：“保持市容美观，无无证设摊”，并促成各商家相互监督，相互提醒，自我约束。

　　■《简报》评价

　　先行扣留“效果”明显

　　采取“借力执法”后，南京西路市容市貌有了明显的好转，但无证摊贩进入商厦成了新问题，于是，静安城管又与南京西路沿线商家签订了《“三联防”管理机制公约》，包括“门责”联动、城管与物业保安联动，希望南京西路沿线商家物业保安能协助城管整治无证摊贩现象，并希望联防单位“在采取与城管管理综合执法内容相关的行为时，应事先与城管部门联系。”

　　记者发现，无论是《门前卫生责任制自律联保公约》，还是《“三联防”管理机制公约》中，都没有给物业保安授以“先行扣留”权。刘文家也明确告诉记者，物业保安对无证摊贩没有执法权。但在静安区城市管理监察大队总第138期的简报上，记者看到，静安城管先将恒隆广场保安的行动称之为“先行扣留”或“暂扣”，并有保安协助城管整治无证摊贩后“收到了立竿见影的效果”的评价。

　　据静安区城管大队有关负责人介绍，在商厦物业保安协助下，静安城管近期已成功截住了违章兜售的32件化妆品和72块“名牌手表”。静安城管总第138期的简报上有这样一段话：通过物业保安协助，可以“有效地遏制住南京西路沿线的不法摊贩，维护商家的经营环境和商业秩序”。

　　昨日下午，南京西路几家商厦物业保安在接受记者采访时，都认为应该依法协助城管执法，但对进入商厦的无证违章摊贩，有的保安认为可以先将他们连人带物带到保安办公室，有的则表示这样有“扣留”之嫌，可能“好心办坏事”，认为应该在将违章摊贩劝出商厦的同时迅速联系城管。据了解，城管在接到保安反映的情况后，一般都能在15分钟之内赶到。

　　■警方说法

　　保安不得扣押他人财物

　　据警方介绍，公安部在《关于保安服务公司规范管理的若干规定》中明确指出，保安的职责主要是协助公安机关维护社会治安，以及在非警务工作中维持公共秩序。不得出现包括剥夺、限制公民人身自由、搜查他人身体或扣押他人合法证件、合法财物，辱骂、殴打他人等行为。

　　保安的非职责权限有四项：保安无权拘留、关押、审讯违法犯罪嫌疑人；保安无权对违法、违反规定人员实施罚款等处罚；保安无权查处治安、刑事案件；保安无权参与企业、事业单位以及个人之间经济、劳务纠纷的调查处理。

　　（记者顾金华）

　　■律师说法

　　保安扣留违章者涉嫌侵权

　　上海旭灿律师事务所的菅峰主任认为，城管与恒隆广场等商厦物业公司建立的“三联防”公约属于合作协议，只有城管与物业签订正式的授权委托协议，保安才可以对违章者行使执法权。

　　针对商厦保安在发现无证摊贩违章兜售时，普遍采取先行询问、稳住，然后联系城管，由城管前来执法的做法，律师表示，保安的这种做法可行有效，没有超出越权范围，因为通知城管可以理解为是一种举报和控告。律师强调，保安可以对违章者劝退或劝离，而若在没有授权委托执法的情况下，保安扣下违章者的物品，或是在商厦内对违章者进行执法，就已涉嫌侵权。（记者马芸）