评论：行政"点"菜缘何可以不"买"单

　　在过去，人们倾向于认为贫困来自食品短缺或诸如此类的表象。而阿玛蒂亚·森在其经典名著《贫困和饥饿：论权力和剥夺》中为贫困正本清源：贫困，根本上是应得权利的贫困。森也因这部著作荣膺诺贝尔经济学奖。

　　将阿玛蒂亚·森的观点应用于宁夏回族自治区固原市原州区，我们也会得到类似的结论。原州区系国家级重点贫困县，政府宣称为“调整产业结构”，建起了万亩蔬菜示范区

　　这则报道的片名叫“政府‘点’菜谁买单”，看似直白，却发人深省。有多少农民被迫卷入了苦涩的甘蓝示范区虽无从统计，作为旁观者的我们看到的却是：领导因政绩工程往脸上贴了金，农民却只有打落牙往肚里吞，失去选择权的农民在事实上已注定了将会继续贫困。央视的编导们虽然提出了“谁来买单”的问题，却并未找到任何答案。而在“社会主义法律体系”已然初步建立的今天，利益受损的农民兄弟，难道就没有法律规定的救济方式来捍卫自己的权利？

　　说来尴尬。政府大建示范区并强迫农民只能种植某种经济作物，显然是有“强制”之实，但却总挂着“行政指导”之名。而能否就行政指导提起行政诉讼，我国行政诉讼法上的“受案范围”对此只字未提。最高法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第1条第2款则明文规定，“不具有强制力的行政指导行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

　　按通常的理解，既为“指导行为”，就不具有强制力，若在如此严肃的司法解释中规定一个“不具有强制力的行政指导行为”，是否还有某种“具有强制力的行政指导行为”。可惜“具有强制力的行政指导行为”是否属于行政诉讼法受案范围，法律和司法解释也未加规定。法学界对行政指导行为应否纳入行政诉讼的受案范围是存在很大争议的。争议并不可怕，可怕的是争议的某些理由及其司法解释在争议中的妥协。即便贵为学界权威，也绝不应以某国某行政法学教材或专著上的“行政指导”的概念为引证，就说明了“行政指导”行为没有强制力，因而毫无疑问地说这类行为是不能纳入行政诉讼受案范围的。

　　请看看原州区政府为我们提供的鲜活的例证：难道要求农民种植甘蓝菜这项“行政指导行为”没有强制力？是的，也许区委区政府的文件上会冠冕堂皇地写着：请各乡镇参照执行，对本辖区内种植户加强大种甘蓝菜的指导工作，积极配合区里“万亩蔬菜示范区”的建设。也许文件中“参照”、“配合”、“支持”等语并不构成任何法律意义上的“强制”，但是，“示范区的建设被列为各有关乡镇部门年度考核和平时重点工作的考核内容”，虽然“硬性指标”在各类书面文件中也很可能找不到依据，但却与各乡镇领导的官帽紧紧联系在一起，进而顺理成章地成为各乡镇赖以相互攀比的风向标。

　　苦涩的甘蓝菜已经不是第一个教训了。镇里指定的菜种细致到了村，比如“蒋河村是种南瓜，头营村是种辣椒”等等，真令人叹服这些行政管理者对权力的执著。有位镇领导对着电视镜头说：“我们也非常清楚，农民在种植农作物方面有种植经营自主权，但是想纯粹靠群众自愿，自主经营，作为一项产业，一个地方的经济发展是很缓慢的。政府的作用主要就是引导，但是我们在引导当中确实也存在一点行政干预。”

　　就是这“一点”行政干预，对农民而言则“不种不行”，因为“种菜就是硬道理”，如果改种其他作物，等待他们就是政府的“旋耕机”(一种用于铲除非政府指定作物的机器)。在这个贫困区，有农民还反映，以前按政府的要求还种过蓖麻，种过西芹，种过树苗，到头来吃亏的都是农民。

　　在接受行政指导或称“一点”行政干预的过程中，农民的经营自主权、市场选择权无端被剥夺，而血本无归后，又该由谁来保护农民的合法权益？靠那部被赋予了太多期望的《行政诉讼法》吗？遗憾的是，它还无能为力。

　　无救济则无权利，权利的贫困又必然导致经济的贫困。要走出贫困，必先赋予贫困农民以应有权利，在他们的权利还屡受侵犯的这个时代，完善权利被侵犯之后的救济途径则更应优先解决。作为在中国历史上突破性地实现了“民告官府”的《行政诉讼法》，第1条开宗明义地写着———为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。而今，《行政诉讼法》颁行已凡17年，因政府的“行政指导”而导致农民合法权益受损的法律救济却依然是盲点，所宣示的“维护和监督行政机关依法行使行政职权”之目的又如何能奢望？

　　原州区的“万亩蔬菜示范区”恰好为贫困的根源给出了一个典型的示范。希望这一“示范”对于相应的立法、司法和行政都能有所触动。

　　东方早报评论专栏作者 王琳 马俊 徐德芳 单雪菱

　　责任编辑：一丁