构建评估机制提升法律监督能力

　　●法律监督的评估，即由特定主体按一定标准和程序，对特定时限内检察机关实施法律监督活动的情况进行定量和定性的评审，测评法律监督的实际效果，测定法律监督的实际状况与其应当达到的标准之间的差距，分析原因，查找监督实践中存在的问题，并提出相应对策和措施，促进法律监督活动质量全面提升。

　　●法律监督的评估内容，包括法律监督程序的启动标准及监督中证明标准的掌握是

　　●对法律监督的质量和效果进行评估，可以强化法律监督，增强监督实效，纠正法律监督中的不当或者错误行为，确保监督活动按法定程序和标准有效实施。

　　法律监督具体表现为职务犯罪案件的查办、诉讼监督以及刑罚执行活动的监督等，各项法律监督活动的质量和效果如何，法律监督是在强化还是停留在过去，法律监督是否由抽象的概念变成了具体的可以量化的实在物，是否发挥了保障法律公正实施的效用，这些都需要对法律监督活动的质量和实际效果进行客观评估，对特定时期法律监督活动的质量和效果进行准确评估，则要借助科学合理的评估机制。

　　■对法律监督进行评估的必要性

　　法律监督的评估，即由特定主体按一定标准和程序，对特定时限内检察机关实施法律监督活动的情况进行定量和定性的评审，测评法律监督的实际效果，测定法律监督的实际状况与其应当达到的标准之间的差距，分析原因，查找监督实践中存在的问题，提出相应对策和措施，促进法律监督活动质量全面提升。对法律监督的质量和效果进行评估，可以强化法律监督，增强监督实效，纠正法律监督中的不当或者错误行为，确保监督活动按法定程序和标准有效实施，还可为检察改革提供必要的素材，更是新时期检察工作健康发展的内在要求。

　　（一）对法律监督进行评估，是检察事业健康发展之保障。完善的法律制度规范、科学合理的检察理论体系、高素质的检察执法队伍以及良好的执法环境，是检察事业健康发展的必备条件。法律监督活动的规范和强化，是检察事业发展壮大的内在推动力。检察事业的发展状况，最终要通过法律监督的质量和效果来表现和衡量。提高法律监督的质量和水平，对检察事业的健康发展意义重大。而法律监督活动质量和效果的评估，是通过评估发现监督中存在的问题，客观分析哪些问题是因法律制度规范不完善导致的，哪些是因理论指导上的欠缺引发的，哪些是执法人员的主观判断失误产生的，哪些是因执法环境或者其他因素诱发的，从而有针对性地完善制度规范，强化理论研究，加强检察人员培训，优化制约法律监督有效开展的内外部条件，从本源上保障法律监督活动高质量的进行，为检察事业健康发展提供力量源泉。

　　（二）对法律监督进行评估，是客观评价法律监督工作的手段。法律监督要达到检查、督促和纠正法律实施中的严重违法情形，实现保障国家法律正确实施的目标，就必须保障法律监督各项活动严格按照法定标准和程序实施。但法律监督活动的具体施行，又是监督主体基于对法律规范的理解，结合获得执法和司法信息分析判断作出的，是监督主体基于自身的知识背景和执法经验进行判断的结果。监督活动难免存在不足，有时甚至会出现侵犯当事人合法权益的情形。对法律监督活动的动态过程和效果进行评估，能客观反映一定时期法律监督活动的真实状况，准确对法律监督在促进经济发展和社会和谐上发挥的作用进行定位，为检察工作思路的确定提供决策依据。

　　（三）对法律监督进行评估，是检察改革之必需。推进检察体制和工作机制的改革，发展和完善中国特色社会主义检察制度，是当前和今后一个时期检察工作的任务之一。检察改革的任务、方向和重点明确以后，怎样结合法律监督工作的特点和规律制定改革的具体措施，怎样具体设计检察改革的方案和步骤，怎样验证已经实施的改革方案和措施是否符合强化法律监督的内在规律，等等，除了理论上的论证，还需要实践的验证。对法律监督活动的过程和效果进行评估，既可以根据发现的问题从体制和机制的角度查找原因，找准需要改革完善的部位，还可通过评估对前期的改革措施进行验证，适时矫正前期改革中的失误和不当，完善改革方案，力求改革的最佳效果。

　　（四）对法律监督进行评估，是规范执法的内在要求。法律监督的本质是要督促执法和司法的各项活动依照法定条件和标准实施，但法律监督是运用法律规定的手段，依照法律规定的程序，能够产生法定效力的活动。法律监督本身也要依法进行，各项具体的监督活动也要规范化，要有统一的实体和程序标准。但制度设计中的法律规范转变成实际运作中的行为规范，理念中抽象的法律监督转变成动态的法律监督实践，需要依靠法律监督主体的中介作用方能实现。对监督活动中遇到的各种问题的判断和取舍，以及不同的法律素养和知识背景，必然导致监督水平和监督质量参差不齐。但监督活动存在哪些具体问题，则需要对法律监督的科学评估方能确定。根据评估查找到的问题和薄弱环节，才能有的放矢，采取周全的措施，使法律监督的各环节有章可循，实现法律监督活动的规范化。

　　■法律监督评估机制的基本要素

　　法律监督的评估实质是对法律监督活动的合法性、准确性及实效性进行综合测评，既要对法律监督活动是否依法实施进行审查测评，包括法律监督程序的启动标准及监督中证明标准的掌握是否合法等，又要对具体法律监督活动的准确性进行测定，还要对法律监督的整体效果进行估算，包括一定时限内社会公众对法律监督活动的整体反映等。法律监督评估的多层性与复杂性，要求确定特定机构专司法律监督的测评与考量之职，以制定客观合理的考评标准，设定符合法律监督评估规律的程序，对法律监督不同层级的内容进行评审。

　　（一）法律监督的评估主体。法律监督的评估包括体系内评估和体系外评估。由中立的社会组织实施的体系外评估，由于其置身于利益格局之外，更能保证评估结果的公正性。如果这种评估又能遵循科学的规则，依照严格的程序，就更能保证评估的科学性和严肃性。我国目前对社会工作（尤其是执法和司法活动）的评估机制和评估体系还不健全。当前所说的法律监督的体系外评估，主要是指新闻媒体、人大代表、政协委员以及社会公众对检察机关实施法律监督情况的质量和效果所进行的评价。对法律监督活动的质量和效果的评估，还处于初级阶段，法律监督评估所要求的机制和相关规则还未完全确立起来。体系内评估是法律监督机关自身对一定时限内实施的检查、督促法律公正实施的情况所进行的自我评价。

　　检察机关要对自身实施法律监督的总体情况和效果进行客观公正的评估，应当改变由各部门对本部门实施法律监督的情况进行总结评估的状况，成立专门机构负责法律监督的评估工作。根据法律监督评估的基本要求和内在规律，应当建立法律监督督导中心（室），直接在检察长和检察委员会的领导下，专门负责对检察机关各业务部门从事法律监督的情况进行评估督导，收集从事法律监督的具体情况，检查、督促各部门办理法律监督的案件，并对各部门启动法律监督案件办理的标准、证据适用、强制措施和侦查措施的适用等进行审查评价，定期对检察机关实施法律监督的情况写出评估报告。基层检察机关要将本院法律监督的评估情况层报最高人民检察院，高检院的法律监督督导中心（室）要根据各地报送的情况，对全国检察机关实施法律监督的总体情况写出综合的评估报告。

　　在设立专门的法律监督评估机构之前，可以将法律监督评估的职责赋予刑事申诉检察部门，刑事申诉检察部门办理的刑事申诉和刑事赔偿案件，涉及刑事诉讼的各环节，要对原案的立案、侦查、强制措施的运用、审查起诉乃至审判等各环节进行审查，要通过对原案办理中证据收集、固定、采信等的审查，最终得出是否应当予以纠正或者赔偿的结论。刑事申诉和刑事赔偿案件的办理，可以反向审视原案办理中认定事实和采信证据上存在的问题，是从反向审查的角度核实检察机关过去法律监督行为的质量，通过办理一定时限的刑事申诉和刑事赔偿案件，可以对特定时期内检察机关法律监督活动的合法性、准确性以及有效性进行评估。赋予刑事申诉检察部门法律监督的评估职能后，刑事申诉检察工作就要转变就案办案的观念，改变将工作中心放在个案的纠正赔偿上，要透过具体的个案审视检察机关法律监督中的弱项和缺陷，要将办理的刑事申诉和刑事赔偿案件按原案办理的时间予以划分，归纳总结出过去一定时限内法律监督的盲点和误区，写出详尽的评估报告，提出改进法律监督工作的建议和措施，指出当前和今后一定时期内法律监督的重点和趋势。

　　（二）法律监督评估的内容。法律监督评估的内容，受制于法律监督的基本内容。应当包括职务犯罪侦查程序的启动、强制措施和侦查措施及证据收集与固定，侦查监督及公诉活动以及刑罚执行监督活动，民事行政诉讼监督活动的合法性、准确性及有效性的评估等等。从检察机关开展各种法律监督活动的一般规律看，评估的事项应当包括法律监督活动程序的启动是否具有法定事由，法律监督活动是否符合法定标准，法律监督活动中证据的收集、固定和采信是否依法实施，法律监督活动产生的法律后果是否达到保障法律公正实施的效果。法律监督质量与效果的评估应当围绕这些内容展开，评估的内容越具体细致，评估报告的结论就越有说服力。

　　（三）法律监督评估的程序。从法律监督质量和效果评估的内容及目的看，评估程序包括评估方案的拟定、法律监督情况和资料的收集、抽样调查、分析总结、评估结果的确定。法律监督情况和资料的收集，实质是一个动态过程。承担评估职能的部门每年初要制定评估方案，根据年初确定的方案，收集实施有关法律监督的情况和资料，了解本院和本地区检察机关办理法律监督案件的情况，包括办理案件的数量、不同类型案件监督程序的启动、强制措施或者侦查措施的运用、证据采信以及证明标准的掌握等情况，并对重点案件进行调查，根据掌握的资料信息和调查获取的材料，按照法律监督机制的要素及其运行机理，进行分析、归纳、总结，得出一定时期法律监督机制运行的质量状况报告书。

　　（四）法律监督评估结果的发布与应用。法律监督的评估结果，应当包括被评估期限法律监督的整体质量状况、带有规律性的值得推广的经验、应当予以纠正的或者值得注意的倾向性问题，法律监督制度规范和制度设计应当改革完善的问题。地方各级人民检察院的评估报告，除报本院领导制定工作规划参考外，还应当报上级检察院，全省检察机关履行法律监督情况的评估结果，省级人民检察院应当报最高人民检察院评估部门。最高人民检察院评估部门应当对高检院履行法律监督的情况，包括出台的规范法律监督的司法解释的可行性和科学性作出评估，并应当就全国检察机关履行法律监督的情况作出客观的估价，评估报告供院领导确定检察工作的整体思路参考，经院领导审签后通过一定形式向社会公开。

　　（作者为最高人民检察院检察理论研究所副所长）