产权混乱下的“监守自虐”谁来处罚

　　■曹林

　　建设部有关人士在接受新华社采访时透露，目前《风景名胜区条例(草案)》的修订工作已经完成，对造成破坏的行为将加大处罚力度。根据这一草案规定，对于严重破坏景观、植被、地形地貌活动的，将由风景名胜区管理机构责令恢复原状或限期拆除，并处50万元以上100万元以下的罚款。(新华社8月22日)

　　这则消息让人感到非常不安，因为将破坏景区的执法权赋予景区管理机构，意味着此部法规将是一部纯粹对外的管理法规：即假定所有对风景名胜的破坏都来自像《无极》剧组、陈凯歌这样的外人，景区的管理者是清白和无辜的。

　　审视一下景区破坏的现实不难发现，对景区最大的破坏并非来自外部伤害，而是来自一种混乱不堪的产权安排的体制性伤害，来自景区管理者利用产权漏洞的合法性伤害——我把这种来自内部的破坏称作“监守自虐”。

　　现行法律规定，风景名胜资源属国家所有，理论上该由中央政府代表全体人民意志合法行使所有权。可所有权只是经济学中的抽象概念，由其派生的支配权、使用权、开发权和收益权才是所有权的实质内容。当下的制度框架中并没有相应的制度安排来确保国家行使此种所有权。为了降低风景名胜管理中产权交易的交易费用，国家只能将所有权分割为不同的“产权束”分配给各级地方政府，于是在一块风景区上，就叠加了各级地方政府层次不同的产权——因为各级权力都有着自己独立的利益，模糊的产权安排和缺乏责任约束的委托管理下，必然导致管理者对景区的监守自虐，为短期利润而破坏性地开发景区和出卖景区。

　　相比《无极》、《大旗英雄传》剧组这些“外人”对景区的伤害，虚置的产权安排下内部管理者对景区的破坏要大得多。外人破坏只是个案，而管理者破坏是体制性的；外人的破坏一般不至太大也容易被曝光，而管理者的破坏常是悄无声息又伤筋动骨的；外人破坏还有管理者管，管理者破坏则是无法无天。更为重要的是，外人的破坏一般都是通过管理者而进行的——没有景区管理机构的纵容，陈凯歌哪敢对景区那么放肆？如此制度现实下，把对景区威胁最大的监守自虐者——景区管理者置于执法者的地位，以景区偶然的外来破坏遮蔽内在管理者的破坏，这哪里是保护景区，分明是纵容破坏。保护景区，最应该约束的其实就是景区管理机构。

　　我们看到太多这样的“乌龙规定”了：问题本出在管理者身上，却出台政策让管理者去执法——真指望他们能揪着自己的头发把自己提离地面吗？