评论：依法“犯上”有利于监督细密化

　　按照我国行政法的有关规定，下级政府如果对上级政府的有关决定不服，可以有两种途径解决。一是向上一级政府提出行政复议要求，一是向法院提起行政诉讼，对簿公堂。据《大河报》报道，河南省周口市辖下的郸城县城关镇政府，因为对上级的一项裁决不服，将顶头上司周口市政府和郸城县政府告上法庭。此案为全国首例。

　　案情的缘由简单，城关镇政府与已经卸任的郸城县原人大副主任张显荣就某地块的

　　此类争议之所以为争议，通常都因为有复杂的历史纠缠，还有不同角度上的不同解释，当事人自然要对每一件具体事实争是非对错。但是对于公众来说，好奇与关注发生在一个相对超脱的层面上。如果可以让下级告上级，当然就可以设想下级告倒上级。那么这对于行政机关意味着什么，对于司法机关意味着什么，对于社会公共生活，又意味着什么？

　　从依法行政的角度来看，下级告上级的首例，意义重大而且积极。长期以来，尽管按行政法的规定来说，下级可以要求上级复议，也可以告上级，但实际情况是一手硬一手软的。下级真有不同意见时，顶多要求行政复议；也就是更愿意通过行政渠道协调，而不打官司。因为中国传统文化中，“犯上”至少是“添乱”。城关镇政府决定起诉县政府和市政府，案件尚未开庭，便已面对巨大压力。如果案例顺利审理，不论结果如何，都填补了行政法实践领域中的空白，当然具有突破意义。而突破的取得有赖于巨大的勇气，所以弥足珍贵。

　　但是，这个突破虽然从法律上说很有意思，却未必能消除行政层面上的普遍疑惑：如果下级可以犯上，难道真的会不乱吗？这个问题不容易回答，但也许可以从这样的角度多做一些思考。各级政府所面对的社会问题空前复杂化了，政府的决策与管理制度也必然要复杂化。下级固然要服从上级，但是，下级同时又可以合法地制约和平衡上级的权力。这样的复杂关系，不仅是法律逻辑上的要求，而且是实际治理逻辑的要求。当然，后面这一点还需要证明。所以应该关注，“城关镇政府诉上级政府案”是否有利于解决当地治理中的复杂问题，特别要看，是否有利于多种利益的相互平衡。

　　其实从更大范围来看，不仅行政机构内部的上下级之间，还有部门之间、条条与块块之间，以及行政机构与人大之间、与司法之间等等，他们的关系正趋于复杂化。其表现是权力与权利关系的重新配置，要点是构建更为细密的监督、平衡与制约机制。县以上的人大常委会有权撤销本级政府的决定，就是这种复杂化发展的一个最新例证。

　　所以，重要的不是看下级告上级的热闹，更不是看上级出不出“洋相”。公众实际上要准备面对一个更为复杂而结构精密的政府。这种复杂化和精密化的演变至少会带来一个好处，不再是几个人的私下交易就可以轻易“搞定”政府为自己谋利。这就对社会公共利益有利。但是复杂化也会带来协调上的困难，可能产生新的灰色地带。如果政府本身能够发展出法治、平等、协调与民主的机制与策略，破除“官本位”、官大一级压死人的制度性弊端，则全社会都将从中受益。为此我们要关注实践中的首创者，从中吸取经验和教训。

　　□郭巍青（中山大学教授）