评论：调控重头戏：地租的重新分配

　　房地产调控要解决的最根本问题是卖地收入如何分配。土地出让市场不健康，就不可避免地有囤积现象，就不可能形成有效的土地供给，最终导致房地产供求的扭曲。

　　据8月29日《21世纪经济报道》报道，为进一步加强土地调控，国务院即将再次推出更为具体、更有针对性的相关措施，以调整土地利益机制。一是提高征地成本；二是规范土地出让收支管理。国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理

　　房地产调控的根本问题是卖地收入如何分配

　　土地是房地产的一级市场，由国家垄断，可以说是房地产供给的源头。“调控房价惟一（最主要）的手段就是增加土地的供给，其他的手段只是细枝末节”。这句话可能有些绝对，但是，从房价的长期规律来说，土地的确可以说是惟一的决定因素。中国香港地区的土地批租量控制失误，曾是香港房地产价格暴涨和暴跌的重要原因。1997年以前，香港每年批租面积不超过50万公顷，楼市暴涨。1997年后，为了让老百姓买得起房子，供应量每年不少于8.5万个单位，楼市暴跌。当前，我国少数城市房价增长过快，一个很重要的原因就是土地的有效供给不足。当其他的调控手段都不甚理想的时候，加强土地调控是调控房价的治本之道。一些城市集中出让了一批土地，广州收回了47宗近70万平米闲置地块，国六条中关于土地调控的措施动了真格。

　　然而土地调控涉及到地租的分配，这是我国还没有理顺的。房地产调控所要解决的最根本问题是卖地收入如何分配。尽管土地调控短期内可能增加地价成本，但是，如果没有明确的分配机制，土地出让不可避免地有猫腻。

　　土地出让市场不健康，就不可避免地有囤积现象，就不可能形成有效的土地供给，最终导致房地产供求的扭曲。

　　土地出让金要全额纳入地方预算

　　一般来说，城市土地的分配要遵循“谁投资、谁得益”的原则，没有这一原则，就没有“城市经营”，这一原则使地方政府经营城市有了依托，使地方政府获得了改善基础设施、引资的手段。城市的土地是基础设施的集合，而不是简单的泥土，首先是网络状态的道路，以后又是网络状态的水、电、煤气管线和其他设施等硬件。对一个城市来说，更重要的还是软件方面的投入，如教育、医疗、文化等等。

　　这些投入如何分配？马克思论述了两种不同的级差地租形式：一种是同时投入不同地块的等量资本具有不同的生产率所产生的被土地所有者占有的超额利润，叫级差地租Ⅰ；一种是相继在同一地块的各个等量资本具有不同的生产率而产生的被土地所有者占有的超额利润，叫级差地租Ⅱ。形成级差地租Ⅰ的条件有两个：一是由于土地肥沃程度的差别；二是由于不同地块地理位置的差别。中央政府有理由拿绝对地租和部分级差地租I，而地方政府有理由拿部分级差地租I和全部级差地租II.实际上，土地出让金并不按上述的投入比例分割。土地出让金在1993年分税制改革后，基本属于地方预算外收入，中央与地方的收入比约在三七开。当时的房地产并不是消费热点，土地出让金在财政收入中比例不高。现在，在一些城市，土地出让金却成为预算外，甚至是预算内中份额最大的财政收入，基本达到50%左右，中央对土地出让金不可能放任下去。国有土地使用权出让总价款要全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。

　　应统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准

　　除了土地出让金，还有土地有偿使用费、土地使用税等分配形式。土地有偿使用费是指国务院或省级人民政府在批准农用地转用、征用土地时，向取得出让等有偿使用方式的新增建设用地的县、市人民政府收取的平均土地纯收益。而土地有偿使用费、土地使用税的标准还是若干年前的标准，提高已是必然。

　　城市出让土地中最多的往往是工业用地。工业用地的出让金和城市的税收密切相关。土地出让金高了，所得税、营业税才能减免。一些开发区在郊区，其土地出让金应该比农地高不了多少，但是有了税收方面的优惠，地价就高了。在香港地区，卖地收入是特区政府财政收入的大头，有了卖地收入，港府才能简化税制、降低税率。换言之，港府通过土地抽了间接税，才能对大部分商品免关税，并执行几乎是全球最低的个人所得税。一些开发区，一方面以低出正常的地价出让土地，另一方面享受政府的税收优惠，实际上是在贱卖国有资产。因此，有必要统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。

　　土地调控因为涉及地理、技术、市场等多方面因素，中央政府不可能对每个地块实施全程监管，开始于1984年的土地调查，耗时10年，用资10多亿元，投入专业人员50多万，但作用并不明显。实际上，中央政府也没必要管理到微观层面。土地的收益最终还要在“谁投资、谁得益”的原则下，详细测算，合理分配。建立明确的激励和约束细则，调动各级政府积极性，调控才能真正落实到位。

　　□陈则明（上海社科院房地产业研究中心学术部主任）