法律守护人：“检诉合一”诉讼机制的着陆点

　　质疑我国宪法所规定的检察机关法律监督权的观点，其实质是忽视了检察官的法律守护人身份，将检察机关硬性定位为一方诉讼当事人，既不符合大多数国家的情形，更不符合中国的情形。

　　检察机关是国家法律监督机关，这是我国宪法根据我国的国家制度与政治制度，对我国人民检察院的性质作出的法律表述。然而，在当前的诉讼制度与司法改革研讨中，出现

　　有这种观点并不奇怪，台湾学者林钰雄在其《检察官论》中指出：检察官应如何执行刑事诉讼职务，几种观点的交锋自始与检察官制相生相随，其中心可以概括为：检察官应为“诉讼一造当事人”抑或“法律的守护者”？此乃自检察官制在欧陆创立以来，最具爆炸性之对极观点……并延伸为目前各界针锋相对的“行政官说”——“司法官说”问题。德国于1960年就发生过一场关于检察官地位的大讨论，结果主张司法官说最获认同。

　　■俄罗斯已经废除了“检诉合一”制度吗？

　　有质疑检察机关法律监督权的人认为，前苏联及其他东欧国家已经相继通过司法改革废除了“检诉合一”制度。而据笔者所掌握的资料，事实并非如此。

　　俄罗斯经历了意识形态和社会制度的大震荡，其检察制度也几经变迁，作为社会主义国家，我国在法律渊源上与前苏联一脉相承。因此俄罗斯检察制度在近年来的发展确实对我国很有借鉴和启迪意义。

　　苏联解体后，俄罗斯政治法律制度发生变革，根据1993年宪法，俄罗斯建立了西方式三权分立的总统制国家权力体制。在检察制度方面，围绕构建何种模式的检察院发生了激烈的争论。争论的焦点是监督职能的存废或加强与削弱的问题。争论的结果是，1993年宪法继续肯定检察机关集中、统一的监督机制，把检察权规定为司法权。

　　1997年4月15日，联邦国家杜马审议通过了由国家杜马和司法改革委员会起草的俄罗斯联邦刑事诉讼法典草案。此后该草案一再修改，原因是该草案没有同1993年俄联邦宪法规定的诉讼程序相适应，修改后的刑事诉讼法继续保留了检察机关行使法律监督职能的规定。俄罗斯实行检察长负责制，联邦各级检察院的检察长一方面亲自或指挥调查和侦查，决定刑事案件是否向法院移送起诉，参加法庭审判活动支持公诉；另一方面，检察长有权对调查、侦查和执行法律情况进行监督，对于法庭审理时所发生的问题有权提出意见，对刑事判决执行合法性进行监督。也就是说，检察长负有侦查职能、控诉职能和法律监督职能，与我国检察机关在刑事诉讼中的地位和作用类似，但其监督措施比较严密，监督力度和措施也远远超过我国。

　　《俄罗斯联邦检察院法》也于1996年、1998年和1999年分别进行了修改，其特点是，检察机关作为司法机关享有广泛的法律监督权。1．检察机关不仅具有在刑事诉讼中侦查监督、审判监督、执行监督权，在民事诉讼中也享有监督权（包括民事执行监督权）。2．规定检察机关向宪法法院提出对国际条约、联邦法律和其他规范性文件的宪法审查权。3．进一步明确检察机关的监督对象包括一切执法机构。4．检察官有权在诉讼的任何阶段参与法院审理案件的活动，有权从法院调取任何一个已经发生法律效力的案件，如果认为法院的判决和裁定违法或者没有充分依据，可以对法院的判决和裁定向上一级法院提出上诉或者在监督程序中提出异议。5．检察机关建立独立的组织体系并实行上下垂直的体制，以利于检察监督权的统一行使。检察官和法官一样作为国家司法官员，享有同等的待遇和保障，具有相同的任职要求。

　　2002年7月1日生效的《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》又一次对原有的诉讼制度作了较大的改革，引入了控辩式的诉讼模式，确立了一些新的原则和制度，如国际法优先原则、司法审查原则、辩诉交易、沉默权等，法官职能从“查明事实真相”改为“为控辩双方履行义务，行使权利创造条件”，这其实与我国1996年刑事诉讼法的修改有诸多相同之处，其最大的特点也体现在没有放弃检察机关的监督职能。

　　■检察官应为“诉讼一造当事人”抑或“法律的守护者”？

　　概括说来，英美法系将检察机关视为纯粹的公诉机关，当事人色彩比较浓厚，而大陆法系则将检察官作为一种“法律守护人”来看待。

　　大陆法系检察制度最早诞生于法国、德国等国家。检察制度创设的目的有三个：一是废除当时的纠问制度，确立诉讼上的权力分立原则。二是控制警察活动的合法性，以受严格法律训练及法律拘束的检察官控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇。三是守护法律，使保护人权贯穿于整个刑事诉讼程序。

　　14世纪初，法国国王腓力四世为加强中央集权，正式设立检察官，建立检察官制度。检察官一方面代表国王对各封建领主监督国王法律的实施情况，另一方面又以国家公诉人的身份对犯罪进行侦查，并指导法院进行诉讼。从这个意义上说，在法国，检察官从产生之日起就承担类似于现代的法律监督职能。法国检察官除负责刑事案件的侦查和起诉，还行使以下职权：监督诉讼的提起及进程，监督地方官员是否恪尽职守；确保国库之收入。检察机关隶属于政府，总检察长要接受司法部的领导，检察机关设置于法院内部，实行检署合一，检察官拥有侦查权、起诉权、对法院的监督权和某些行政权、民事案件的参与权、监督裁判执行权，检察机关甚至有权参加法院的内部管理，参与法官人事考核，通过行使上诉权等方式，监督法院的审判工作。检察长负责监督在上诉法院整个辖区内适用刑事法律。检察官可以为国家利益上诉，也可以为被告人利益上诉。其目的在于：对基层法官所作裁判中发生的法律上的错误进行审查、纠正，保证法院判决的统一，保证对法律的尊重。

　　在德国，检察官被认为是客观的“法律守护人”，检察官自始有监督法官裁判、控制警察侦查的功能。其一，在案件审理过程中，对证据及其认定的合法性，对判决的合法、公正性负有监督义务。对一审判决，有权提起上诉。其二，检察官并非当事人，检察官不仅须搜集对被告人不利之证据，亦应收集有助于使被告人免受刑责之证据，并注意保障被告人诉讼上的权利。作为守护人，检察官既要保护被告人免于法官之擅断，亦要保护其免于警察之恣意。

　　日本检察官在诉讼上，虽被视为诉讼一方当事人，但在侦查阶段，对犯罪嫌疑人却占尽上风，在实质上，很难称作与被告人对等之当事人。日本检察官有权监督法庭审判的程序活动，并运用声明异议和抗告的方式行使监督权。日本检察官被视为公益代表人，拥有广泛的权力：其一，在刑事案件中实行公诉，请求法院正当适用法律并监督判决的执行。其二，对于法院管辖权限的其他事项，在认为职务上有必要时，可要求法院通知或向法院陈述意见。其三，作为公益代表人处理其他法令规定属于自己权限的事务。其四，对任何犯罪进行侦查。

　　在英美法系国家，英国的检察官自其产生之日起，就只是作为国王的法定代理人，向国王提供法律咨询和参与诉讼，而不承担法律监督职责。英国自1066年被威廉公爵征服时起，政治上就已实现统一，随后的法制统一任务，主要是依靠英王设置的王室法院的法官们进行巡回审判，通过判例法来实现，因此，英国在法律渊源上表现为判例法，法官具有造法功能，因而具有很高的社会地位，司法至上的权威不允许有更上位的监督者，检察官对侦查也不具有领导、指挥和监督的权力。

　　尽管如此，传统上职权较小的英美法系国家的检察机关，也逐渐加强了检察机关干预社会生活的作用。检察机关也逐渐对审判权具有有限的监督职责。在美国，虽然即使发现新的犯罪证据，也不允许检察官对无罪和罪轻判决提出上诉，但对犯有可诉罪的被告人被宣告无罪释放时，总检察长有权提请联邦参议院就该案的法律问题进行复议；地方检察官有权要求地方复审法院复议判决中的法律错误。在英国，1988年《英国刑事审判法》颁布之前的相当时期内，检察官不具有上诉权，在该法颁布之后，总检察长具有对被告人量刑过轻的上诉权。

　　检察机关的职能从刑事诉讼领域扩大到民事和行政诉讼领域。检察机关有权干预民事诉讼的国家很多，如英国、美国、日本、法国、德国、意大利、比利时，等等。美国联邦政府检察官可以“对政府主要合同中所产生的民事欺诈行为提出诉讼……”英国在行政诉讼方面，凡是涉及公共利益的诉讼，并由训令或宣言加以保护的，必须有检察长参加。检察官在行政诉讼中享有提起诉讼、参与诉讼、在法庭上发表评论、提出意见、向上级法院或主管法院提出控告、上诉或复审请求等权力。

　　在一些国家，检察机关的职能从诉讼领域扩展到社会事务的其他方面。近几十年来，随着政府行政权力对社会生活干预的进一步加强，检察机关干预一般社会事务的职能也得到了进一步的强化。如葡萄牙检察署就有广泛的社会事务干预权，包括“促进和协调预防犯罪的工作；接受劳动者及其家属的非官方委托，维护其社会权利”。检察官还可主持劳资纠纷仲裁庭，在那里人们可以就他们的待遇起诉。

　　从以上可以看出，即使在传统职权较小的英美法系，检察机关的权力也在逐步延伸。这似乎与时下我国缩小检察机关职能范围的个别论调相去甚远。

　　由此看来，断言目前只有极少数国家仍然保留“检诉合一”诉讼机制是不切实际的，忽视检察官的法律守护人身份，硬性定位为一方诉讼当事人既不符合大多数国家的情形，更不符合中国的情形，其认为检察机关在刑事诉讼中承担法律监督职能违背了控辩平等原则是毫无根据的。由此“推断”中国的“检诉合一”诉讼机制容易造成冤假错案也是十分虚妄的。

　　■检察机关对审判活动的监督权是否会使司法权威受到影响？

　　检察机关的法律监督权具有程序性和事后性的特点，法律监督并无实体处分权，仅仅是一种启动救济的机制，根本不会影响到司法机关的权威。法律监督并不存在“法官之上的法官”，或“法院之上还有一个监督者”。因此有人提出的检察官应当从“法官之上的法官”回归到“法官之前的检察官”这一命题是不存在的。

　　其一，人民检察院的法律监督主要是通过诉讼方式进行的，只有法律规定的违法情形出现以后，才能实施监督。检察机关提起公诉时，是以国家代言人的身份出现的，现行刑事诉讼法赋予检察机关的各项权力都是程序性权力，没有实体上的裁决权。因此不同于诉讼意义上的“利害关系人”。而检察机关作为法律监督者身份出现时，同样代表的也是国家。这种抽象和虚置化的身份使其兼具两种身份成为可能。

　　其二，检察官的法律监督权与控辩平等原则并不存在冲突。检察官通过出庭控诉犯罪是对刑法这一实体法的监督，同时法律监督还包括对程序法的监督，如对庭审中的诉讼违法活动进行监督，并且这种监督更可能是为了维护被告人的利益，而不是为公诉人增强控诉力度，因此也不可能破坏控辩双方的诉讼平衡。至于实践中存在的检察官重控诉轻保护的倾向，主要是思想观念问题，可以通过提高认识，完善必要的程序保障加以解决。此外，这种监督方式相对于寻找另外的监督途径来说，可以大大提高诉讼效益，提高司法资源的利用率。

　　其三，在一般人看来，检察机关提起的诉讼，如果没有得到法院的支持，或许会利用其同时拥有的法律监督权提出抗诉，但是这一权限受到法律的诸多限制。首先，抗诉要得到其上级检察机关的认可——刑事诉讼法规定，抗诉案件不能向同级人民法院提出，其中二审抗诉案件要向上级人民法院提出，上级检察机关认为抗诉不妥可以要求下级人民检察院撤回；再审案件由其上级人民检察院向同级人民法院提出。其次，检察机关的权限仅在于提出抗诉，其主张是否能够得到支持，最终还要取决于法院的判决。检察院只能提出抗诉，无权直接纠正判决、裁定。再次，人民代表大会及常委会对检察机关的监督权、公安机关的复议复核请求权，都是对检察权的制约，因此根本不会对审判权的独立性及终局性产生所谓的“威胁甚至是破坏”。

　　■是否应在人大设立法律监督委员会代替检察机关的法律监督权？

　　有人提出，应考虑在人大及其常委会内部设立独立的法律监督委员会，由国家权力机关的专门法律监督取代检察机关的法律监督。笔者认为，这一提议是不切实际的。

　　其一，人民代表大会是国家权力机关，人民代表大会的性质决定了它对诉讼活动行使的监督权必然是抽象的、超脱的。如果由人民代表大会代行人民检察院的法律监督权监督具体案件的审理，必然导致国家权力机关和执行机关之间职能的混淆，使人大陷于事务性的工作中。从实践中看，超脱的地位不利于发挥法律监督机关的监督职能。相对于人大监督、舆论监督等外部监督形式，检察机关参与执法活动，了解执法的实际状况，容易发现执法不当、不公问题。

　　其二，任何监督权力的行使，都必须身临其境才能切实有效。以法律监督权的独立性为由，试图建立一个凌驾于司法机关之上的、超脱于相互制约的诉讼环节的法律监督机关的主张，是十分不切实际的。在诉讼中，由检察机关行使法律监督权更能有效发挥监督作用。如果在诉讼环节之外设立专门监督机关，就很难了解执法的实际状况，很难发现执法不当、不公的现象。从检察机关法律监督权的实践来看，对于刑事诉讼的监督比民事、行政诉讼监督力度相对较大，就是因为刑事诉讼法赋予了检察机关从批准逮捕权到二审程序和审判监督程序的抗诉权，而民事行政监督权则因为法律规定的相对虚化影响了监督力度。这很可以用来反驳当前存在的废除检察机关民事、行政诉讼监督权的观点，并且从实证的角度说明民事行政监督权应当扩大到同时享有提起诉讼、参与诉讼及依上诉程序和依审判监督程序提出抗诉的权力。

　　其三，及时性与参与性是监督的首要特征。超然的旁观者只是法官中立性特征的表现。诉讼监督的目的是发现诉讼活动中的违法情况，监督者必须尽早发现、及时制止违法行为，并防止其消极后果进一步蔓延。要做到这一点，监督者必须积极介入诉讼活动，在诉讼参与中实现对诉讼的监督。因此，监督者是参与者，不是裁判者。监督强调的是产生制约，最终达到裁判的公正性。

　　（作者为检察日报社主任编辑、法学博士）