“犯上”官司彰显法治进步

　　8月28日上午，河南省周口市中级人民法院。

　　原被告2名代理人、1名第三人、3名审判员、1名书记员、记者1人，没有更多的新证据呈现，没有过多的辩论，庭审刚过1个小时，审判长便宣布休庭，择日宣判。

　　从庭审过程来看，普通得令人乏味。然而，只要一说原被告的身份，就足以让每个

　　案件的原告是周口市郸城县城关镇政府，被告是镇政府的顶头上司———周口市政府。这场镇政府状告市政府的特殊官司，甫一开始就陷入舆论的漩涡之中。街头巷尾议论纷纷，“这不是以下犯上吗？”而这样的“犯上”官司在国内实属罕见。

　　官司是由一起土地使用权权属争议引发的。

　　2004年，城关镇政府和退休的原镇领导张显荣，因为一块地皮的使用权权属发生争议。2005年12月，郸城县政府以文件的形式确定：张显荣享有这块地皮的使用权。城关镇政府不服，向周口市政府递交了复议申请书。然而，周口市政府并没有就土地问题作出裁决，而是给出一张“行政复议案件终止通知书”，终止的理由是：超出复议时效一天！

　　这样的结果让镇政府有些接受不了。几经磋商之后，决定采取诉讼的方法。

　　刚开始，郸城县没有律师肯接这起官司。但城关镇政府并没有就此作罢，几经努力，终于在郑州市找到了天基律师事务所律师訾建营。

　　“我感觉这是一起极其有意思的案子。”訾建营对记者说：“镇政府是作为民事主体出现来状告市政府的，从法律角度来讲是行得通的”。

　　2006年7月12日，訾建营将起诉书递交至周口市中级法院立案庭。在诉讼请求中，城关镇政府要求周口市政府撤销那份终止裁定，并依法作出行政复议决定。

　　“假如败诉了，那么镇政府的这场官司无疑就进了死胡同。”对于訾建营来说，代理这起案子的压力也很大。

　　訾建营的担心并非多虑。

　　“当下级政府与上级政府发生权力冲突与法律争议的时候，通常是下级服从上级。”清华大学公共管理学院副教授彭宗超说，“镇政府敢于诉诸法律解决它与上级政府争议的行为，确实表现出相当的勇气。”

　　“此类纠纷通过司法程序解决很难成为常态。”訾建营对此也不太乐观。

　　这起特殊官司也引起了法学家的关注。

　　“在现实情况下，下级在人、财、物上对上级行政机关都要有所依赖，绝大多数下级不会起诉上级，而是通过沟通来解决问题。而城关镇政府起诉周口市政府，可以说是法治的一种进步，让人们对依法行政有了一个新认识。”北京大学法学院教授姜明安告诉记者。

　　姜明安说，下级能不能告上级要分情况：

　　一种是，在下级作为行政管理者行使公权力的情况下，对于上级的命令或者决定应该服从，此时，下级与上级之间都是行使公权力的关系，下级不能告上级。只有在上级的命令或者决定存在明显违法、重大违法的情况下，下级才可以抵制，向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见，但即便这样也不能起诉上级。

　　另一种情况是，下级作为被管理者，对行政行为不服时，是可以起诉上级的。

　　姜明安认为此案具有重大意义：“因为通过行政诉讼可以起到两个作用，一个是救济作用，另一个是监督作用，而恰恰行政诉讼的监督作用更具有法治意义。在行政诉讼中，法院需要审查行政行为的依据是否合法、有没有超越职权、滥用职权的情况等等，这样可以很好地监督行政机关依法行政。”