政府下级告上级的法治启示

　　随着市场经济和法治的发展，传统的“找领导”的政治的或行政的解决争议方法正在日益失去往日的作用，而为行政诉讼这样的解决行政纠纷的法律方法所取代

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　　宋炉安

　　8月28日，周口市郸城县城关镇政府状告周口市政府一案在周口市中级人民法院开庭，同日，《大河报》以《以下犯上镇政府起诉市政府》为题对此案作了报道，因特网上也为此炒得沸沸扬扬。此案之所以得到如此广泛的关注，概因它以崭新的理念反映了我国法治的重要发展。

　　曾几何时，违法行为只是相对于老百姓而言的，“政府违法”是个很敏感的提法。但是在1989年，在改革开放政策和实践推动下，我国正式颁布了以确立“民告官”制度为核心的《行政诉讼法》。这部法律不仅公开肯定了政府违法问题的存在，而且确定了通过司法程序解决行政法律纠纷、对违法行政行为实施制裁的制度，是我国法治发展史上具有划时代意义的里程碑。

　　虽然一部法律的出台不可能一下子改变旧体制、旧观念，行政诉讼法实施之初，有的行政机关坐在被告席上居高临下大声指责原告起诉是“攻击政府”、“犯上作乱”，有的地方政府制定“土政策”不让法院受理行政案件，等等。但是，随着我国民主与法制建设的不断发展，行政诉讼法所倡导的平等与权利意识不断得到加强。近年来，全国各级法院每年受理的一审行政案件数量已经从最初的几千件发展到近十万件，行政诉讼已成为保护公民权利、监督政府依法行政、维护社会稳定的重要法治力量。

　　老百姓告政府难，下级政府告上级政府更难。群众打行政诉讼官司，一怕行政机关和法院官官相护，二怕行政机关打击报复。下级政府告上级政府，怕的就更多了：上下级政府之间本就存在上下级层级节制关系，即通常人们所说的领导与被领导关系，下级政府在各个方面都受上级政府直接或间接控制，特别是下级政府首长的乌纱帽直接或间接地取决于上级政府首长的态度。因此，下级政府要通过诉讼的方式公开与上级政府对簿公堂，确需比一般百姓更大的勇气。

　　当然，政府告政府的行政诉讼只是行政诉讼中的特殊情况，郸城县城关镇政府之所以能够成为行政诉讼的原告，是因为它是特殊情况下的行政相对人。而通常情况下，上下级政府之间因层级节制关系引起的争议只能通过政府系统以行政的方法解决。该案之所以引起关注，正因为它反映了在新的历史条件下行政诉讼程序对于解决行政纠纷日益重要的作用。

　　在计划经济条件下，政府与企事业组织乃至公民个人具有很强的行政隶属关系，企事业组织和群众已经习惯了有什么问题找“领导”。但随着市场经济和法治的发展，传统的“找领导”的政治的或行政的解决争议方法正在日益失去往日的作用，而为行政诉讼这样的解决行政纠纷的法律方法所取代。

　　在郸城县城关镇政府诉周口市政府一案中，城关镇政府是作为土地使用权争议的行政裁决程序中的行政相对人起诉周口市政府的，所走的是一条规范的法律途径。它之所以选择了法律途径，一是因为其首先选择了请求郸城县政府裁决的法律程序，使县政府不得不参与到法律程序中，二是因为它面对郸城县政府适用法律程序裁决争议的态度、做法和我国目前解决土地使用权争议的实践情况，认定只有使用法律手段、提起行政诉讼才是依法保护自己的权利的出路。

　　我国正处于经济体制转轨和社会转型期，各种错综复杂的矛盾正困扰着我国的发展，郸城县城关镇政府状告其上级政府的做法，对于我们正在寻求的建立解决社会矛盾、特别是政府与群众之间矛盾的长效机制，是一个很好的启示。

　　作者是河南省高级人民法院行政庭副庭长