“第三方”管村账:村民明白村官清白

　　从上世纪90年代初开始，广东以规范人权、财权、物权为重点，坚持用发展的思路和改革的办法，推进从源头上防治腐败的工作，，取得了不俗的成绩。佛山引入社会中介管理村级财务，还村民一本“明白账”，就是广东源头反腐工作探索的一个较大的亮点。本本报尝试通过点面结合及对省纪委副书记、省监察厅厅长江青粦专谈的形式，揭示广东在改革开放先行一步的背景下，积极推进源头防腐工作的经验验做法。

　　编者

　　亮点1

　　佛山市全面引入社会中介机构管理村级财务

　　“第三方”管村账:村民明白村官清白

　　所谓“第三方”介入管理村级财务，是指在不改变农村集体资产所有权的前提下，将农村集体的财务会计账目、收支、资料档案、信息等财务核算业务，委托给通过社会公开招标确定的社会中介组织管理，并建立健全配套的管理制度，利用“第三方”的独立性、专业性优势，实现村级财务管理的规范化、透明化，以堵塞以往农村财务管理的种种漏洞。

　　2005年年初，佛山市委召开常委会，研究2005年党风廉政建设和反腐败工作时，省委常委、佛山市委书记黄龙云表示，要强化对财务的监督管理。“第三方”介入村级财务的农村财务管理体制改革也就此提上议程。

　　同年3月，“第三方”介入村级财务改革在顺德区龙江镇、三水区芦苞镇、南海区丹灶镇、禅城区环市街道、高明区荷城街道试点，得到了上上下下的一致认可。今年2月，佛山市在龙江镇召开现场会，“第三方”介入村级财务改革在佛山市全面铺开。

　　“村账镇管”未获完全信任

　　在进行“第三方”改革之前，佛山市已经是全国最先实行“村账镇管”的地市之一，佛山农村经济活跃，村级财务涉及的金额并不是小数目。最早开始试点“第三方”改革的顺德区龙江镇集北村党支部书记廖锋波告诉记者，常住人口不到3000人的集北村2005年工业生产总值超过5个亿，村委会可支配收入350万元，股份合作社总收入为250多万，之前实行的也是“村账镇管”的管理模式。

　　“村账镇管”的含义，简单来说是指在镇财政所内设村账镇管的代理机构，村里负责报账，每年则由镇级审计人员进行审计，虽然“村账镇管”对村级所有的收支项目实行了事先、事中、事后监督，但是从2000年开始的五年“村账镇管”实践依然出现了一些问题。

　　“村民对镇政府来管账并不完全放心”，佛山市农村财务改革领导小组办公室负责同志说，对村民们来说，“村官”和镇政府官员都是“官”，他们之间的监督很难取得村民的信任。佛山市委副书记、市纪委书记蔡河义也曾对媒体表示，“村官腐败”是群众反映强烈的突出问题，2003年以来，佛山市各级纪检监察机关共受理反映村级干部问题的来信来访1658件次，占受理信访总量的21.7％，其中的主要内容就是村干部的经济问题。

　　“再也不能批个条子花掉一大笔钱”

　　“第三方”改革后，村官的权力到底受到了怎样的限制？廖锋波举例说，现在村里想要提一笔钱，需要村资产管委会主任、村委会主任、具体经办人、分管部门负责人四个人的签字，同时还要经“第三方”会计师事务所的认可审批，而村里面的储备现金，“不能超过一万块”。

　　“第三方”介入村级财务改革的一个明显效果，就是“给村民一个明白，还村官一个清白”。用制度来保障管理层与群众之间良好的沟通互动，进而把腐败遏制在萌芽阶段，是源头治腐的意义所在。

　　虽然进行至此的“第三方”改革让涉及各方均感满意，但是最初的推进却并不顺利。“主要是村官不愿意”，该负责同志说，改革之后村官动用资金的权力明显受到约束，“再也不可能批个条子就花掉一大笔钱，他们当然会反对”。廖锋波也对记者坦承，虽然现在大家都认为改革效果非常好，但作为村官的他也感到，“的确没有以前方便”。

　　村民也有一些疑惑，因为“自己的钱为什么要让旁人来管”？该负责同志说，当时为了说服村民，特意找了各个村有声誉的民营企业家来解释“第三方”改革的三大原则:坚持村级集体资产所有权、使用权、收益权不变的原则，坚持村级集体经济组织独立核算的原则，坚持村级集体经济组织委托的原则，“最后所有的改革方案都是村民民主表决通过，反对票非常少”。

　　公开招标确定中介机构

　　中介机构即会计师事务所的选择是通过向社会公开招投标来确定的。最终在龙江镇中标的一家会计师事务所工作人员张旭东说，村里的账太过细小繁琐，“现在最困难的还是白头单”。所谓“白头单”，是指并非正规发票的入账凭据，这也是以往被村民投诉最多的问题。廖锋波也证实，“农村很多开支没有办法拿到正式发票，比如开会前去农贸市场买一些水果，就只能手写一个单据”。

　　“白头单现在我们可以用一些佐证来帮助入账，比如开会的会议记录，同时数目也受到了限制，这样可以把白头单的总量控制在一个比较少的范围内。”张旭东说，按照目前的规定，村里5000元以上开支一定要实行双签，即主管线负责人和单位负责人都必须签名。村(居)委会和资产办的开支在10000元以下由书记和主管线“两委”成员双签审批，10001元至30万元必须由“两委”成员讨论决定；超过30万元的开支经由“两委”讨论决定后纳入年初预算开支计划，并报村(居)民代表会议集体讨论最后决定。

　　“下一步我们的重点是要加强对‘第三方’进行监督管理”，黄龙云书记说。目前佛山市正在研究制订加强对“第三方”中介组织的监督管理办法——构建一个完善的权力约束网络，显然才是最行之有效的源头治腐模式。

　　亮点2

　　广州建设工程交易中心招标竞标全封闭进行

　　专家评标就像高考评卷

　　建设行业一直被称为商业贿赂案件频发的“重灾区”，其中招标竞标环节更是腐败多发地带。广州建设工程交易中心书记赵振东对记者表示，目前交易中心采用的招标竞标模式，“基本上可以遏制商业贿赂行为的发生”。

　　交易中心目前已拥有一个涵盖26大类、124个专业、3704名专家的专家数据库，评标专家将在完全封闭的空间内完成整个竞标过程，在此期间不得外出，所有拨出电话均被录音，“专家们没有任何机会与竞标公司进行接触，和高考评卷一样严格”，即使如此，交易中心依然建立了违规专家的清出制度，对在评标过程中“显失公平”的专家将实行永久清出专家库的处罚，从2004年至今，已有35名专家被除名。

　　从1995年成立至2005年，交易中心共完成交易额2870.69亿元，为国家节省投资约230亿元。其中仅2005年就完成招投标项目3135项，交易额725.39亿元，节省61.36亿元。通过交易中心完成招投标工程有广州大学城、广州地铁工程，新白云机场以及被誉为“阳光工程”的开阳高速公路等。

　　纵深

　　健全制度与科技创新并重，广东源头治腐闯出新路

　　“电脑＋人脑”监管行政执法

　　广东改革开放先行一步，遇到的新情况新问题比内地省份早，在源头治腐制度的建立和操作上也有了更广阔的试验空间。从上世纪90年代初开始，广东以规范人权、财权、物权为重点，坚持用发展的思路和改革的办法，推进从源头上防治腐败工作，为该项工作在全国的进一步拓展探索了不少好的经验做法。

　　“六项改革”力促制度健全

　　干部选拔任用过程中，不公开，不透明，容易出现腐败，广东很早就意识到这一问题，并着手解决。目前，公开选拔与竞争上岗已经成为我省干部选拔任用的重要方式。据介绍，今年在干部考察任用中，还普遍实行民主推荐、民主测评、差额考察、考察预告、任前公示、试用期等制度，“带病提拔”、“跑官要官”等问题得到较好解决。

　　除干部人事制度改革外，我省的行政审批制度改革也得到前所未有的推动。经过三轮清理，省本级政府共取消和调整行政审批事项2372项，占总数的50％以上。各市经过清理，行政审批事项也大幅减少。珠海、江门等市审批事项总体减幅达到70％以上。

　　财政体制改革方面，我省在省直机关和18个地级以上市实行统一公务员岗位津贴制度，省人大与省财政厅联网的“实时在线财政预算监督系统”也正在完善之中。

　　我省还积极推行司法体制改革，进一步落实公开审判制度，方便群众旁听庭审，并积极探索对涉及弱势群体利益案件给予司法保护的专门制度措施。

　　金融企业改革方面，我省成立了省地方金融稳定与发展协调领导小组，加大了对重大金融事项监管和重大金融案件处置力度，以降低和化解金融风险。目前，由23个部门组成的省反洗钱联席会议制度已经建立，反洗钱工作扩大到证券、保险、贸易、税收等各领域。

　　投资体制改革方面，进一步规范了政府对企业的管理，对企业投资项目实行核准制和备案制。对省属行政性公益性基建项目，我省探索实行“代建制”，成立一个专门部门管理基建项目，竣工验收后移交使用单位，此举遏制了工程建设中的腐败行为，使这些基建项目成为真正意义上的“阳光工程”。

　　科技为媒杜绝管理“死角”

　　改革创新的思路，离不开科技的大力应用。广东省建立行政审批电子监察系统，加强行政监控，是行政监察手段的创新，同时也推动了政府的管理创新，堵塞了腐败漏洞。

　　深圳市行政审批电子监察系统从2004年底投入试运行以来，通过不断推进系统建设，完善系统功能，拓宽监察范围，实现了对全市31个部门239项行政许可项目、28个部门197个非行政许可项目，以及涉及16个部门的重大投资项目审批工作的全程实时监控、预警纠错、绩效评估和信息服务，起到了规范审批行为、提高行政效率、推进政务公开、强化监察职能、防范腐败滋生的作用。去年5月20日，中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正视察深圳“行政许可电子监察系统”的演示时，对该系统给予了充分的肯定。

　　从2005年1月1日到2006年4月，深圳市办结的74万多件审批业务中，只有2件因超时被“黄牌警告”；审批提前办结率从系统运行前的不到3％提高到77％。省纪委及时总结推广深圳市这一做法，抓紧推进省直机关和珠三角地级以上市行政审批电子监察系统的建设。省直49个部门行政审批电子监察系统建设分三期工程进行，2007年上半年完成，目前进展顺利。此外，深圳、广州等市还积极探索对重大投资项目、政府采购以及行政执法等试行实时在线电子监察。

　　在政府采购方面，广东的信息化建设也走在全国前列，采购人可通过“网上申报、下订单、网上审批、签合同”等形式实现采购，提高了采购效率。今年上半年，我省共完成政府采购金额109亿元，同比增长58％，节约资金12亿多元。

　　科技还被应用于“对财政预算执行情况进行监督”。为落实中共中央政治局委员、省委书记张德江“每一笔财政支出都要让人大知道”的指示，广东于2005年9月正式开通了“实时在线财政预算监督系统”。一根网线连起省人大财经委和省财政厅——人大代表可以通过该系统实时查询部门预算中每笔国库集中支付的数据信息，增强了人大对各部门预算执行情况监督的力度。目前广东省已有5个地级以上市实现了财政部门和同级人大的联网。到2007年，全省21个地市都将初步建成“实时在线财政预算监督系统”，政府打造“玻璃钱柜”、源头治腐的决心由此可见一斑。

　　高层访谈

　　省纪委副书记、省监察厅厅长江青粦与本报记者一席谈

　　广东源头治腐走在全国前列

　　广东为什么率先在全国开展源头治腐工作？广东的源头治腐工作取得了哪些成绩？下一步如何更好地开展源头治腐工作？带着这一系列问题，记者(以下简称“记”)与省纪委副书记、省监察厅厅长江青粦(以下简称“江”)进行了一席谈。

　　市场经济是一柄“双刃剑”

　　记:据了解，广东的源头治腐工作在全国是开展得比较早的。为什么会首先在广东开始？有什么背景？

　　江:广东是改革开放的先行地区，市场化程度比较高，利用市场化手段配置社会资源比内地省份先行一步。市场经济是一柄“双刃剑”，一方面带来经济的飞速发展，另一方面，也滋生了一些腐败现象。滋生腐败现象的原因是多方面的，但在体制转换过程中，体制、机制和制度上的不健全、不完善是一个重要因素。广东在这方面遇到的问题比外省早，有问题就要解决，就要通过深化体制、机制、制度改革，来逐步铲除腐败滋生的土壤，减少违纪违法问题发生的几率。

　　在现实生活中，一些损害群众利益的事情发生了，有关部门也去抓、去处理了，但却屡禁不止，这就说明原有的措施很难再奏效。在这种情况下，不进行深层次的改革创新，不治本抓源头，就很难遏制腐败现象的发生。所以，党的十六大以后，中央提出要构建教育、制度、监督并重的惩防腐败体系，其指导思想就是要坚持标本兼治，逐步加大预防腐败的力度。省委、省政府一直高度重视源头治腐工作，作为一项“阳光工程”，坚持用发展的思路和改革的办法，积极稳妥地推进源头治腐工作。

　　广东源头治腐工作卓有成效

　　记:回顾广东走过的源头治腐历程，你觉得这种探索是成功的吗？有什么样的经验？

　　江:从全国的情况看，广东省的源头治腐工作是卓有成效的。今年在青岛召开的全国监察厅局长会议上，我代表广东省作了大会发言，介绍了广东的经验。具体来说，有几个方面是走在全国前列的。

　　一是建立健全“工程招标、土地出让、产权交易、政府采购”四项制度，创建了公开、公平、公正的市场竞争机制，使发生在建筑工程等领域交易过程中的腐败问题明显减少。以前，招投标由业主定，由单位“一把手”定，难以摆脱暗箱操作的嫌疑，在现实中也滋生了不少腐败现象，现在工程项目都要进入招投标中心，整体上前进了一大步。当然，在招投标过程中也存在一些问题，需要不断地规范完善。

　　二是推进行政审批制度改革，建立行政服务中心、行政效能投诉中心。几年来，省本级共取消和调整审批事项2372项，占总数的一半以上；全省县以上政府已建立行政服务中心100个、行政效能投诉中心118个，严格规范了行政部门的执法行为，较好地杜绝了腐败现象的发生。

　　三是实行统发补贴和全面清理物业资产，努力从财源上解决私设小金库、乱发财物的问题。以前，各单位公务员收入不一，“穷”单位的领导为了替单位“谋福利”，不得不搞“创收”，与民争利，现在收支两条线，统收统支，谁搞“小金库”就处理谁，解决了各单位搞“创收”，乱发财物的问题。

　　此外，我省在源头治腐工作中还进行了一些有益的探索，比如深圳市建立了行政审批电子监察系统，实现了电脑技术与“人脑”监察的有机结合，对规范行政许可行为，提高行政效率，预防腐败起到了积极的作用；省和部分市建立了“实时在线财政预算监督系统”，实现了人大对财政开支的实时监控；逐步推行行政公益性投资项目“代建制”，实施“交钥匙工程”；省和部分市对党政机关、事业单位经营性物业和资产进行清理，收归财政，彻底切断“小金库”的财源；全面推行机关干部通信工具和通信话费货币化改革等，均得到了中央和省有关领导的充分肯定。

　　本版撰文:记者/李静睿戎明昌实习生/郑蕾徐滔通讯员/粤纪宣

　　图:

　　顺德区龙江镇上塘村将中介公司做好的关于村财务的报表公开张贴在村务公开栏中，由村民监督。

　　粤纪宣摄