评论：镇政府告市政府看的不是热闹

　　郭巍青

　　按照我国行政法的有关规定，下级政府如果对上级政府的决定不服，可以有两种途径解决。一是向上一级政府提出行政复议要求，一是向法院提起行政诉讼，对簿公堂。据《大河报》日前报道，河南省周口市辖下的蝉城县城关镇政府，因为对上级的一项裁决不服，将顶头上司周口市政府和蝉城县政府告上法庭。依据行政法，下级告上级，此案为全国首例

　　案情的缘由涉及土地使用权争议，以最简单的方式来说，城关镇政府与已经卸任的蝉城县原人大常委会副主任张显荣就某地块的使用权发生争议。蝉城县政府以政府文件的形式支持了张显荣的确权要求。而再上一级的周口市政府则以“过时一天”为理由，拒绝了城关镇提出的行政复议要求。城关镇政府确信自己在法律上有理，便提起诉讼，要求周口市政府给出行政复议决定，同时要求蝉城县政府撤销相关的处理决定。案件已被当地法院受理，两个上级政府就此成了下级的被告。

　　此类争议之所以为争议，通常都因为有复杂的历史纠缠，还有不同角度上的不同解释，当事人自然要对每一件具体事实争是非对错。但是对于公众来说，好奇与关注发生在一个相对超脱的层面上。如果可以让下级告上级，当然就可以设想下级告倒上级。那么这对于行政机关意味着什么？对于司法机关意味着什么？对于社会公共生活，又意味着什么？

　　从依法行政的角度来看，下级告上级的首例，意义重大而且积极。长期以来，尽管按行政法的规定来说，下级可以要求上级复议，也可以告上级，但实际情况是一手硬一手软的。下级真有不同意见时，顶多要求行政复议；也就是更愿意通过行政渠道协调，而不打官司。因为中国文化中，“犯上”意味着“作乱”。即便实际生活中没有这么严重，“犯上”也必然给自己“添乱”。城关镇政府决定起诉县政府和市政府，案件尚未开庭，便已面对巨大压力。如果案例顺利审理，不论结果如何，都填补了行政法实践领域中的空白，当然具有突破意义。而突破的取得有赖于巨大的勇气，所以弥足珍贵。

　　但是，这个突破虽然从法律上说很有意思，却未必能消除行政层面上的普遍疑惑:如果下级可以犯上，难道真的会不乱吗？这个问题不容易回答，但也许可以从这样的角度多做一些思考。各级政府所面对的社会问题空前复杂化了，政府的决策与管理制度也必然要复杂化。下级固然要服从上级，但下级同时又可以合法地制约和平衡上级的权力。这样的复杂关系，不仅是法律逻辑上的要求，而且是实际治理逻辑的要求。当然，后面这一点还需要证明。所以应该关注，“城关镇政府诉上级政府案”是否有利于解决当地治理中的复杂问题，特别要看，是否有利于多种利益的相互平衡。

　　其实从更大范围来看，不仅行政机构内部的上下级之间，还有部门之间、条条与块块之间、中央与地方之间，以及行政机构与人大之间、与司法之间等等，他们的关系正趋于复杂化。其表现是权力与权利关系的重新配置，要点是构建更为细密的监督、平衡与制约机制。县以上的人大常委会有权撤销本级政府的决定，就是这种复杂化发展的一个最新例证。

　　所以，重要的不是看下级告上级的热闹，更不是看上级出不出洋相。公众实际上要准备面对一个更为复杂而结构精密的政府。这种复杂化和精密化的演变至少会带来一个好处，就是政府不那么容易被“俘获”了，不再是几个人的台下交易就可以轻易“搞定”政府为自己谋利。这就对社会公共利益有利。但是复杂化也会带来协调上的困难，可能产生新的灰色地带。如果政府本身能够发展出法治、平等、协调与民主的机制与策略，取代“官本位”、官大一级压死人的粗糙制度，则全社会都将从中受益。为此我们要关注实践中的首创者，从他们那里吸取经验和教训。

　　(作者系中山大学教授)

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