邓海建
八百里秦川，一千里污染；三峡库区漫漶的“水华”现象；278个城市未建成污水处理厂……在所有表面数据一路向好的语境里，环保的“忧伤”是赤裸裸的，连粉饰的外衣都省略了。8月27日《新京报》消息：人大环保执法报告触目惊心，十一五指标恐落空？“有水皆污”、“逢雨必酸”、“企业偷排废水、弄虚作假现象十分严重”……发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国已集中出现。“十一五”约束性指标能否彻底落实受到担心和质疑。
有人戏言：十个环保执法的顶不上一个城管执法的。这背后的逻辑固然未必尽然，但环保执法的尴尬与弱势已经昭然。环境污染的“新仇旧恨”和地方经济的数字化生存现状是纠结不清的，这就好比谁都知道吸烟有害健康、可一旦上瘾却知易行难。“违法成本低，守法成本高”是环保最大的困境，而我们对环保执法的信心却在一次次“环保风暴”中边际效应递减了。为什么严刑峻法和职能部门的高调作为却守不住一方山水的澄明呢？
根本而言，还是环保执法缺乏制度化生存的语境。著名环保作家哲夫说：“环境污染比战争还可怕”。但在治理环境的学问中，却不能“战争式”行事。我国的宏观调控是波浪式前进的政策之治，而环保执法是水平式前进的法律之治。宏观调控是依据经济形势相机而变、没有定数，可以是一场场“风暴”；而环保执法则应遵循法理的逻辑，执法如一。如果后者要配合前者，则必然与法治精神是相悖，执法程序也就难以常态下来沉淀为制度。而“制度建设”本身又不只是颁布一些法律文本的简单事情。在我们应对危机的决策智慧中，“运动式”治理还遗患未消，环保执法制度化生存的本意还姗姗未到，结果是头痛医治头脚痛医脚，而在多事之秋的转型期，环保执法与违法就成了一只猫抓一群老鼠的游戏——所以总是找人手不够的理由、违法者太精明的借口。
环保问题之难，还难在环保执法的腰杆子硬不起来。环保执法从人到事都受制于地方政府，这种环境监管体制要想让环保执法部门挺直腰杆，直接跟地方政府的“环保不执法”叫板根本不可能——这个困境类似于工会和企业的关系，而政府在错位的“惟GDP论”价值取向里，难免以“财政要挟”挟持环保执法的实效；环境问题是具有“蝴蝶效应”的，大气污染、河流污染、生物多样性破坏等影响不受行政辖区界线的限制，一个地区的环境问题往往会对其他地区造成危害，偏偏我们的地方政府在政绩观错位下没有了追究的决心和意识，消弭了环保执法的“互监效应”。
西方有句法律谚语，叫做“任何人都不得因违法而获利”——是说在一个健全的法治社会，所谓公正的执法是必须让守法者因自己的守法行为而获利，而决不能让违法者因为违法行为获利。而在我国环保法系里，对环保违法行为设定的处罚方式和措施往往是“责令停工”等等，和环保违法危害相比是严重倒挂的，这也屡禁不止的重要因素。“环保执法”的“制度化哀愁”需要有人为环境的破坏而高价埋单，更需要“环保执法”有话语的底气和理性制度下高调生存的坚实土壤。
