完善问责制：外部问责不可少

　　清华大学公共管理学院自2004年9月石柱县县长岳忠焕引咎辞职至今，重庆市因行政问责而下台的官员已经有89名之多。行政问责制是重庆市打造“阳光政府”的重要举措。两年来运行效果很好，政府更加高效，信息更加透明。

　　问责如同悬在官员头上的一把利剑，时时警告他们要忠于职守，尽职尽责。再想一想因非典而引咎辞职的孟学农、因松花江污染而下台的解振华，一时间，问责制俨然成为约束政府官员行为的法宝。

　　行政问责制真有此奇效吗？

　　公共部门的激励与约束一直是公共管理的难题。问责，作为一种约束手段，是对官员失职行为的一种惩戒方式。在一个公共选择的框架内，对政府的问责由两部分组成，即内部问责与外部问责。民众是委托人，政府是代理人，对政府的外部问责可以由民众委托专门的组织进行，国外的议会与中国的人大都是这样的组织。这种问责往往以法律的形式出现，如《刑法》中关于失职、渎职等处罚的条款等。内部的问责往往是政府首脑为了避免委托人的外部问责而进行的自我约束。这种约束往往是科层间一种自上而下的行为。这种问责常常以纪律的形式出现，如《中国共产党纪律处分条例》、《国家公务员处分条例》等。

　　不论是内部问责，还是外部问责，都是很难做出的。一方面，信息的不对称以及组织内部的分工使得政府内部指令难以上行下达。另一方面政府规模的扩大与政府职责的不清又增加了民众评判政府行为的难度。

　　我们现在各地推行的官员问责制可以看作是一种内部问责的补充。内部问责制的主要动力在于使得上下级的执政理念一致。政府主动问责下属，就在于避免外部问责的出现。问责可以有效地分解上级的责任，通过一种科层的权力分解关系，足以使得政府内部分工更加明确，惩罚更加明确。

　　政府内部的问责对于提高政府效率，意义重大。目前问责制在各地兴起，是政府内部法令执行不严格所致，而非分工不明确所致。中国的行政法已经明确规定，地方首脑负责全局业务，而分管领导负责具体业务。但现在以强化政府官员责权利为目的的问责制，在一定程度上减弱了外部的问责，也可以认为是内部行政命令或者纪律的约束没有起到应有的作用。有限政府的权力变得无限扩大，因为约束的全面化也要求激励的全面化，激励全面化的最直接的表现就是权力的无限扩大。

　　如此一来，内部问责的扩大化，进一步减弱了外部问责的力量。对政府失职行为的约束进一步淡化了，委托人的问责才是真正的问责，代理人的自我约束往往是一种不可信的承诺。

　　要使行政问责真正有效，政府规模的缩小非常重要，分清政府与市场的关系更加重要。私人的风险由市场负担，公共的风险由政府负担。不该政府负责的政府不要负责，当然也不应该被问责。

　　另外，之所以出现那么多的公共悲剧而没有人负责，关键还在于外部的问责太少。外部的问责为什么太少？是因为民众的委托人并没有真正代表大集团的利益。市场的扩大，民众权利的增大，才会使得外部问责真正约束政府的行为。阳光型的政府才会由星星之火渐成燎原之势。