评论：应急体系建设如何应对自然灾害

　　□本报时事访谈员 张传文 北京报道

　　制图/胡仿

　　■访谈动机

　　2006，一个重灾年。台风“碧利斯”、“格美”、“桑美”接连突袭，特大旱灾持续“烤”验重庆、四川等地。如果没有科学的应对措施，由自然灾害引发的突发危机就会显得更加可怕。只有总结危机管理中的经验教训，才会让我们在以后的危机面前从容一些。

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　　8月10日下午，“桑美”台风正面袭击福建沙埕镇，1千多艘渔船毁损，400多艘船只沉没。

　　国务院总理温家宝8月23日主持召开国务院常务会议，研究部署抗灾救灾工作。

　　截至9月6日，重庆全市因干旱造成的直接经济损失达80.4亿元，其中农业经济损失59.5亿元。另外，4日到5日的降雨天气使重庆市部分区县的旱情得到一定缓解，但人畜饮水仍很困难。

　　———综合新华社报道

　　2006：

　　中国自然灾害偏重

　　新京报：根据有关部门的数字，今年我国自然灾害较多。就您掌握的情况，今年中国的灾情总体上是怎样的？

　　李保俊：截至9月5日，今年全国各地自然灾害造成2236人死亡，593人失踪，转移1320.6万人，倒塌房屋156万间，实际损失1924.9亿元。与历史对比，今年是1998年（含）以来的第二个重灾年。受灾人口、死亡人口、紧急转移安顿人口和直接经济损失等主要指标仅次于1998年。到目前为止，可以说今年是灾情偏重的年份。

　　新京报：今后一个阶段防灾形势怎样？

　　李保俊：下一阶段发生大江大河灾害可能性不大，但局部的秋汛还很难说。特别是现在预测还有台风登陆。如果台风一北移，再加上不利因素的组合，那就很难说了。

　　新京报：今年我国自然灾害的特点主要表现在哪些方面？

　　李保俊：第一，台风灾害影响突出。截至目前，有七个台风或热带风暴在我国沿海登陆，其中有六个在大陆登陆，一个在台湾。其中5月18号登陆的1号台风“珍珠”，是新中国成立以来登陆我国大陆地区月份最早的；8号超强台风“桑美”，是新中国成立以来强度最大的，风力略强于美国的“卡特里娜”；4号强热带风暴“碧利斯”，是近年来登陆后持续时间最长的，造成湖南、广东等省发生严重人员伤亡。

　　第二，旱灾比较突出。今年总体旱大于涝，全国降雨量偏少，温度比同期偏高。长江流域降雨量是1951年以来最少的，长江干流、鄱阳湖、洞庭湖8月份水位是1951年以来的最低值或次低值。特别严重的是重庆，遭遇百年一遇的大旱。四川遭遇1951年以来最严重的旱灾。从现在看，旱情还可能进一步发展。

　　第三，极端的气候事件频率明显加大。局部强对流天气、高温热浪等极端气候事件发生频繁，给局部地区造成的损失也极其严重。

　　第四，灾害发生区域比较集中，一些省重复受灾。今年以来，福建8次，湖南6次，广东6次，广西5次，江西4次遭受大范围灾害。

　　从一案三制入手

　　加强应急体系建设

　　新京报：突发灾害如此频繁，对应急机制提出了更高要求。我们在灾害应急方面开展了哪些工作？

　　李保俊：今年由于自然灾害死亡的人数较多，主要是灾害突发性强、来势迅猛造成的，很多情况超出了当地的抗灾能力。受“碧利斯”影响，福建遭受严重洪涝灾害，当时我去了漳州，当地晚上两点多开始涨水，两个小时涨3米多的水，我看到电线上缠了不少的草。今年以来，民政部启动国家自然灾害救助预案40次，8级响应3次（副部长以上带队的联合工作组），四级响应32次，派驻工作组54次，不停到一线去了解，调拨救灾资金。国家共下拨资金30.8亿，帐篷4万多顶，全国民政接收捐赠是11.6亿元，衣被1100多万件。地方的转移规模让人震惊，也比较及时，否则死亡会远远超出两千多人。

　　薛澜：从2003年SARS后，国家就从“一案三制”入手，着手于突发灾害的应急管理体系的建设。“一案”就是应急管理预案。国家成立了应急预案工作组，起草了一份总体的应急管理预案、25个专项预案，80个部门预案。三制就是法制、体制、机制。《突发事件应对法》现在已经提交人大审议；从体制上看，国务院准备在办公厅下设立应急管理办公室，成为一个常设的应急管理机构，协调和监督应急管理各个方面的工作。应急管理体系整体上从原有的比较被动的事后管理，以及分散的不同领域的具体管理转向以“一案三制”为代表的有组织、有系统的全方位应急管理体系。

　　十一五要保证应急预案

　　进入95％村镇社区

　　新京报：从实际工作中看，应急工作还存在哪些不足？该在哪些方面有所加强？

　　李保俊：今年我们有一些经验教训：灾情预警、预报总体做的还不错，这几次台风登陆的时间、地点都预报得比较准确，但有时候能力也的确有限。

　　比如说“桑美”台风，为什么给福建沙埕港造成那么大的损失？因为台风登陆后忽然南折，前后只有十几分钟的时间，根本来不及预警。所以，提高灾害预测预警水平，这是我们顺利开展工作的前提。

　　亟需加强的是：第一，首先要建立健全各级救灾应急综合协调机构，目前中央层面有国家减灾委员会，地方的机构还未真正建立起来。

　　第二是预案。针对不同级别，预案要有可操作性。具体这个村怎么转移，怎么安置，这种预案是最管用的，但现在比较薄弱。特别是村镇这一级还比较薄弱，有预案的也演练少，操作性不强。

　　第三是应急能力。救灾指挥系统不健全，救灾物质的储备不足。从1998年到现在，西部地区这种储备布局还明显不足。另外，救灾物质的品种也要丰富、完善。

　　第四是加强减灾意识。目前公众灾害意识还比较淡薄，很多人缺乏起码的避灾自救常识。应急主要是基层，第一时间、第一反应非常重要，如果没有平时积累的意识和训练，就很成问题。

　　在“十一五”期间，要保证95%的村、社区有应急预案。如何加强基层力量，是十一五规划的重头戏。

　　薛澜：预案制定后关键在于落实。目前的预案大都是在国家和省级层面制定的，还应当进一步根据各地的具体情况，有针对性地制定以具体突发事件为基础的预案，同时加强演练、模拟和应用，而且要解决与预案工作配套的体制问题。要有一个常设机构去组织、检查、督促地方日常应急管理，突发事件发生后能够起到调度和协调作用。

　　提高救灾标准

　　健全投入机制

　　新京报：救灾必须有钱。目前，我国的救灾体系中，资金来源主要是哪些方面？目前的救灾投入是否满足救灾需要？

　　李保俊：我国的救灾方针是：依靠群众、依靠自己，生产自救，互助补给，辅之以国家必要的救济和扶持。救灾主要还是依靠灾民自救。同时对于缺乏自救能力的受灾户，政府必须给予救济，并且要动员社会力量给予帮助，要确保受灾群众的基本生活，这是救灾的基本目标。

　　目前救灾投入与需求相差较大。我们也在协商财政等有关部门，建立健全中央和地方各级政府的救灾投入机制，这个机制要与人民群众不断增长的生活需求、国家财力增长状况相适应，争取加大救灾投入力度。应该说目前救灾标准比较低，比如倒塌一间房，中央实际补助是600元，但普通的一间砖瓦房造价要4、5千元，所以救灾标准亟需提高。

　　新京报：救灾款是通过怎样的程序发到受灾群众手中去的？是否能够避免被挤占挪用，甚至发生腐败现象？

　　李保俊：救灾款使用情况还不错，因为大家都知道这是“高压线”，挪用一分钱就违规。这两三年来，由于加大了监管力度，我们还没有接到哪个地方反映贪污挪用救灾款的消息。救灾款的监管重点是基层，因为从民政部到省、地民政部门都管理的是救灾款指标，看不见“钱”。我们首先要求公开，每个受灾县拿到钱之前要公示。怎么发放、标准是什么，全部公开。

　　第二是凭卡救助，灾民都是凭救助卡领取救灾钱物，规范救助、有据可查。有的是银行发放，拿着卡到银行领取。恢复重建，领取实物也有卡。这样就很规范，我们去检查时也很清楚。卡上有你的签字。谁拿了多少钱也很清楚。

　　第三，从发放程序上坚持“个人申请、民主评议、张榜公示、公开发放”，无论多少钱都是个人申请、民主评议。等大家都没意见了，就公开发放。救灾款就得这样发放。

　　危机管理体系

　　理应重心下移

　　新京报：掌握灾情发生的真实情况，才能做好救灾工作。其中最重要的莫过于人员财产损失情况。但是长期以来种种因素的影响，导致统计数据难以准确。社会公众该怎么看待这个问题？

　　薛澜：对于其中的技术局限因素，我们不必苛责，因为面对突发自然灾害，人为的力量是渺小的。死伤的统计也需要一个过程。但这些都不能成为政府不去做信息公开或者不好好做信息公开的理由。因为，在突发事件面前，人的心理是脆弱的，因而谣言也更有空间，一旦民众认为政府有瞒报等违规行为，就会对政府的执政能力以及其他各方面能力产生质疑。这是突发事件中的规律性反应。

　　从现实看，我国危机管理面临亟待解决的问题就是基层的能力问题。大部分突发事件发生在基层，但基层政府往往缺乏有效应对的能力和资源，从而使得事态扩大。因此，今后中国危机管理体系的建设要考虑“重心下移”原则，从根本上加强地方政府应对突发事件的能力。同时，要鼓励官员治本而不仅仅是治标，鼓励官员承担责任而不是推卸责任。

　　李保俊：我们掌握的灾情损失数据主要是民政部门逐级上报的统计数据。自然灾害的特点是发生面广，与一般的事故灾难不一样，所以灾情统计难度大；而且灾害发生后，往往交通、通讯等基础设施损毁非常严重。越是条件不好的地区，越容易受灾。交通、通讯都不行，所以信息收集需要一个过程。

　　还有就是基层民政力量不足。一旦发生灾情，地方民政部门必然首先安置灾民，保证老百姓吃的、喝的。灾情的核实不是一下子就能完成的。“桑美”超强台风造成福建254人死亡失踪，这一数据也是逐步掌握的。但失踪人数很难在短期内弄清楚。因为入沙埕港避风的除当地的船只外，还有外地甚至外省的，所以调查失踪的人数就很困难。

　　客观上讲，漏报、缓报是有可能的，但瞒报是不允许的。同时，灾情给地方官员带来的心理压力也要加以缓解。

　　发挥非政府组织作用

　　积极参与国际救灾协作

　　新京报：放眼世界，在各国救灾活动中，非政府机构的身影异常活跃。怎样发挥中国非政府组织在参与救灾方面的作用？

　　李保俊：近年来，非政府组织参与救灾在逐渐增多，发挥了重要的补充作用。红十字会、中华慈善总会等组织做了大量工作。同时，我们国家的慈善组织、民间机构大多是刚刚起步，在地方上还没有“脚”，还有很大的发展空间。我们的传统意识是“一方有难、八方支援”，是有利于慈善组织发展的。我认为关键是政策引导、培育组织、营造环境，要落实税收减免等相关政策，大力发展培育慈善组织，同时营造一种“热心慈善”的社会环境。

　　新京报：救灾中的国际合作在全球化的今天，日益凸显其重要性。在这方面我们做了哪些工作？域外有什么经验值得借鉴？

　　李保俊：2004年印度洋海啸发生后，减灾救灾领域国际交流与合作明显增多。比如2005年1月在日本召开了世界减灾大会；9月我们成功举办了亚洲减灾大会；今年5月，我们又召开了中国———东盟减灾研讨会会；还先后为13个海啸受灾国、国际民防组织成员国举办了2次国际培训班，交流经验。此外，我们今年还签订了《中俄关于预防和消除紧急情况合作协定》、《上海合作组织成员国政府间紧急救灾互助协定》。

　　薛澜：西方各国根据各自情况建立了比较完善的危机管理体系。日本在这个方面的工作是非常突出的，我们应重视学习他们的体制、机制和法制。另外，针对具体灾难事件，最好能有一个由各方参与的调查委员会独立并深入分析有争议事件的前因后果，得出具体的启示。中国在这方面的工作还要大大加强。