“皇粮”供应有困难问题出在分配上

　　逞凶罚恶乃国家司法机关的职能，也是国家的基本职能之一。国家与政府存在的必要性，便部分植根于此。换句话说，司法机关要停止运转或者运转不畅，意味着国家基本职能未能履行或者未能如人所愿地履行。

　　司法机关要维持运转，除了要有足够的人手之外，还需要有足够的经费保障，这道理过于简单，实在不值得反复申说。

　　由这一基本常识出发，再来看我国一些司法机关的财政状况，不免要感到惊讶：1998年最高人民检察院曾组织8个专题调研组，对吉林、山东、江西、浙江、宁夏等13个省区150多个检察院的1996年、1997年和1998年上半年的经费保障情况进行实地调研，结果发现，财政拨款占检察机关实际支出的比例仅50％强，换言之，“皇粮”吃不饱。近年来财政拨款虽有所增长，但罪案发案率逐年递增，办案经费仍然捉襟见肘。更令人瞠目结舌的是，由于公用经费不足，一些检察院难以维持正常的办公，个别检察院的水、电被停，车辆无法修理。有的检察院因无办公经费，办公电话一律停机，上级院与基层院联系时，只能把电话打到基层院的邻居单位。

　　那么，造成这种状况的原因出在哪呢？问题出在分配上。也就是说，司法机关经费不足的根本症结出在给其配置的经费不能满足其实际需要。究其原因，是多方面的，择其要者，有以下几项：

　　其一，司法机关的财政拨款未得到足够重视。国家机关的财政拨款表面上是国家用于各个机关、政府部门运转的经费的分配，如何分配似乎全在分配者统筹考虑。在一些人眼里，司法机关不过被看做政府的一个部门，财政拨款何须将司法机关视为特殊机关而有所青睐？然而，司法机关确有其特殊性。司法乃国家职务，司法机关经费不足，则使国家职权得不到充分履行，人民寻求公力救济的渠道就必然不畅，国家的危机便孕育其中。

　　所谓“皇粮”其实并非源出自“皇家”（国家财政部门），而是由纳税人的钱汇集而成，然后经由财政部门分配。民众纳税的根本动力，在于将税金用于政府运转以便为纳税人提供服务。以民众之期望，当然要保持司法机关的正常运转，避免执行不力甚至执行不能，因此税金在国家职能部门之间的分配，不能不尊重民众的意愿，不能随意为之，这就是财政拨款应当由最高权力机关审议加以确定的原因。认识到司法机关的特殊性，尊重民众期望司法良性运作的意愿，便不能不重视为司法机关提供足够的财政拨款。

　　其二，法律规定失之空泛，法律之庄严允诺未能兑现。我国立法秉承“宜粗不宜细”的一贯宗旨，许多规定都是宣言式的，没有配套规定。如1995年2月全国人大常委会制定的《检察官法》第三十九条规定：“检察官的工资制度和工资标准，根据检察工作特点，由国家规定。”这一规定颇令检察人员振奋，然而规定之后，至今却未予实施，以大而化之的“国家”作为进一步规定工资制度和工资标准者，到头来就成了找不到哪个国家机关具体负有这个责任；“检察工作特点”似乎也不大见到有人提起。

　　该法第四十一条还规定：“检察官享受国家规定的检察津贴、地区津贴、其他津贴以及保障和福利待遇。”这一规定当初同样令人宽慰，却也没有真正得到落实。有不少地方，不但所谓“津贴”乃黄粱一梦，就是工资都还不能定额按时发放。法律规定失之空泛，正是法律的庄严允诺不能兑现的原因。与我国立法相比，英国1985年《犯罪起诉法》对于检察官的办案经费详详细细作出规定，甚至连办公用房和履行控诉职能所需的装置、家具、装备和其他家具杂物以及供暖、供电、保洁都一一作出规定，皆有法可循，不存在有了法律规定而不能兑现的情况。

　　其三，一些地方属于贫困地区、半贫困地区，财政吃紧，经济拮据。只拨给司法机关一部分经费，让只能仰仗“皇粮”过活的司法机关自谋出路，造成司法机关只好利用公权力违法或者违纪牟利，国家机关一变而成企业，“上下交征利”的局面就此形成。平心而论，司法腐败的成因之一，就是这种状况造就的。

　　法谚云：“如果法律不忠实执行，就像盐一样的走了味了；如果法律执行不力或执行不确定，则社会秩序的保障就失了效力。”财政保障不周，就有这样的危险。司法机关办案经费的充分保障，以及检察津贴的落实，其意义怎可小觑？

　　（清华大学法学院副教授 张建伟）