哈尔滨市道外区检察院积极探索有效方式，遏制国企改制中的职务犯罪———权力分割问责：改制良方？！

　　检察官到企业调研改制情况

　　权力分割问责制表格

　　改制后的老鼎丰糕点厂运转良好

　　国企改制与国有资产保护

　　●继续纠正在征收征用土地、城镇房屋拆迁、企业重组改制和破产中损害群众利益，以及拖欠建设工程款和农民工工资等问题。

　　●以查办发生在领导机关和领导干部中违反党纪的案件为重点，严肃查办领导干部滥用权力、贪污贿赂的案件，……以及国有资产严重流失的案件。

　　●会同有关部门把防止国有资产流失作为重点，推进国有企业党风建设和反腐倡廉工作。强化对企业生产经营、管理中的重大事项和关键环节的监督，进一步规范国有企业改制和国有产权转让等工作。

　　——摘自吴官正在中央纪委六次全会上的工作报告

　　时下社会上有一种说法，“自办一个企业不如收购一个企业，外部收购不如和管理层一起收购。”原因是，在国有企业改制过程中，由于缺乏法制和规范，给某些人瓜分国有资产留下了空子。在黑龙江省哈尔滨市检察机关近三年查办的700余件贪污贿赂案件中，国有企业人员的职务犯罪占案件总数的20％，其中相当数量与国企改制有关。

　　为了有效遏制国有企业改制过程中的职务犯罪，哈尔滨市道外区检察院积极探索有效途径，强化事前监督，规范权力的运行，推出了“权力分割问责制”。前不久，哈尔滨市有两家大型国有企业重组为哈尔滨某集团有限公司。道外区检察院运用这种预防法，摸清了企业“家底”，针对清产核资中发现的问题，建议企业建章立制、堵塞漏洞，保证了企业清产核资工作的顺利进行。

　　该集团负责人在接受记者采访时表示：“国企改制中如果缺乏阳光操作，又缺乏有效监督，改制就会成为国有资产流失的导火索。‘权力分割问责制’很好地解决了‘有责不负责、负责无问责，有问责之事，无问责之法’的问题，确保了权力运行的高效、廉洁和顺畅。”

　　一国企改制不能由管理者“自说自划”

　　近两年多来，道外区有近300家国有企业进入改制阶段。老鼎丰糕点厂，是一个享有百年盛誉的“老字号”国有企业，有着巨大的品牌资源和一定的市场占有量。2004年6月，老鼎丰糕点厂被哈尔滨市月亮湾建设开发有限公司以1027万元收购，实现了由国企转为民营的产权转让。

　　但是，在老鼎丰糕点厂启动改制初期，该厂内部有人试图以400万元到500万元将企业产权转让给个人。

　　既不征求职工意见，也不让职工参与，价值1000余万元的“老字号”，竟要以如此的“超低”价格转让，这意味着某些人可以不费吹灰之力，便一夜暴富。于是有群众说：“企业倒闭了，地皮卖光了，工人下岗了，领导发财了。” “超低”价格转让老鼎丰的违规行为，引起了在该厂跟踪预防的道外区检察院检察官的关注。

　　针对低价转让老鼎丰的行为，道外区检察院检察长刘世波在当时有关部门联合召开的国企改制职务犯罪预防会上郑重指出，国企改制要有规矩，不能由管理者“自说自划”，必须依法办事，规范交易，不能出现“一改国有资产就大量流失”的局面，不能让国企改制成为某些人对国有资产的最后一次掠夺和私吞。

　　刘世波向记者介绍说，从2004年下半年开始，道外区检察院对该区所属国企改制工作进行跟踪预防。他们发现，一些国企管理者存在联合评估机构低评国有企业资产的情况。如某评估所在对一改制企业评估时，对厂区内的水产品及商品市场简易房本应按商业用途采用市场法评估，但评估所却采用重置成本法评估，使685．5平方米的房屋，评估价仅为15．6万元。这一严重低评国有资产的行为被道外区检察院及时发现，有关部门立即在审查审批中作了纠正。

　　二 “权力分割问责制”监控三个重点部位

　　为了解国企改制的现状和存在的问题，2004年初，道外区检察院检察官来到哈尔滨市国资委和道外区国资办，开始了历时一个月的调查摸底。

　　一些管理者设立“账外小金库”隐瞒企业财产、虚假审计、内外勾结低估财产等违规行为纳入了检察官重点调查的范围。在调查的基础上，该院得出这样一个规律：在国企改制企业清产核资和资产评估权力运行过程中，有三个权力运行部位值得关注。一是改制的国有企业，他们要提供真实的企业资产、人员，债权、债务等相关资料；二是中介机构评估所及评估人，他们要做到公正评估；三是国资管理部门，要严格把关审查。“这三个部位在权力运行过程中，如果弄虚作假，恶意串通，沆瀣一气，国有资产就很容易流失出去。”一个月后，在道外区检察院职务犯罪预防科上报给院领导的汇报材料上，这个观点被重点标注出来。

　　此后，道外区检察院、哈尔滨市国资委、道外区国资办和一些正在进行改制的国有企业又多次召开联席会议，道外区检察院带来了国企改制职务犯罪“权力分割问责制”预防法。

　　“以国企改制中涉及的部门、岗位所分担的权力职责为基础，分析客观环境对其权力职责的制衡程度，确定‘权力失约部位’和‘权力分割职责’，对违背权力职责的作为和不作为，制定有针对性的问责机制。”道外区检察院检察官向与会人员作了详细介绍。根据“分段论责、分层预防、各有其职、各问其责”的原则，在具体操作中，“权力分割问责制”分解为“制度问责”、“官员问责”、“监督问责”三部分，形成了一个严密的职务犯罪防控体系。

　　首先是建立“制度问责制”，推进国企改制规范化。

　　为了帮助改制国企加强管理，严格执行政策法规，防止违规操作，他们建立了三项“制度问责制”。一是回避制。对国企领导者、改制后的继续经营负责人或向非国有投资者转让国有产权的占有者，故意操纵清产核资和资产评估的，有关部门要及时予以纠正，同时在重新核算评估中予以回避。二是警示诫勉制。对参与国企改制前期、中期、后期的相关工作人员，有失职、渎职行为的，进行警示教育和警示谈话。三是过错记载制。对违规工作的部门、个人造成的过失，予以记载，建议有关部门相应地对其作出岗位调整、告诫或者通报。

　　其次是建立“官员问责制”，确保国企改制高效廉洁。

　　该院在调查中发现，造成国企改制失误、国有资产流失的问题，除客观原因外，与参与改制的官员的责任意识淡薄和道德素质低下有直接关系，特别是与具有委托、审查和审批权限的管理部门有密切联系。为此，该院会同有关部门制定了“官员问责制”，对以下五种情形的官员进行“问责”：效能低下、执行不力；责任意识淡薄；违反法定程序盲目决策；不依法行政、监督不力；在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失。同时，做到“三挂钩”：与评先创优挂钩，与干部任用挂钩，与奖惩挂钩。此举增强了官员的责任意识，调动了他们的工作积极性和主动性，官员们不再当“甩手掌柜”，严格参与审查把关，防止国有资产流失。

　　三是建立“监督问责制”，保障国企改制取得成效。

　　对国企改制实施有效的监督是国企改革取得成效的关键。该院在调查中发现，一些企业的内部专职监督部门，因受制于隶属关系而难以监督或不敢、不能监督，导致企业经营管理权、审批处置权由一个人独揽或者少数人拍板；有的政府主管部门监督不力，导致企业弄虚作假、钻管理漏洞。因此，他们制定了“监督问责制”，要求企业内部专职监督部门和政府主管部门严格监督好三个关口：一是评估关。在财务审计、清产核资的基础上摸清家底，防止漏评、少评或不评国有资产。二是选择关。企业对合作伙伴要进行认真分析，选择战略投资者，回避战略投机者。三是交易关。国有资产转让必须到产权市场公开竞价拍卖，防止暗箱操作，杜绝权力寻租。不履行监督职责就是失误，就要被“问责”。企业内部的监督工作由主管部门监督问责；主管部门的监督工作由上级部门或本部门的相关部门进行监督问责。

　　三 258家国企在有效监督下顺利改制

　　道外区所属的国有企业步入改制后，道外区检察院选择了老鼎丰糕点厂、哈尔滨水泥厂等几个重点单位全面开展重点跟踪预防。从2004年到现在，道外区改制的国企中未发生一例违法犯罪。这个成绩里面，有道外区检察院检察官付出的大量琐碎而细致的工作。每接触一个改制的国有企业，该院的检察官们都会会同企业改制管理人员，对容易发生权力失约的部位，进行具体的权力职责分割。该院印制了表格，要求每个参加改制的人员认真填写。

　　老鼎丰糕点厂厂长一职，按照“权力分割问责制”，在“监督问责”一栏中，其职责被确定为：“在改制中提供财务审计、清产核资相关数据；对合作伙伴进行认真分析，选择战略投资者，回避战略投机者；准确提供评估数字、依法组织企业上市竞标……”

　　“不履行职责、不准确履行职责就是失误，就要被‘问责’。‘权力分割问责制’表格把容易发生权力失约的部位及失职后应承担的责任都清楚地标注出来，起到了给管理者敲警钟的作用，提醒管理者谨慎履职。”道外区检察院预防科的检察官拿出一份填写十分详细的“权力分割问责制”表格，向记者介绍了“权力分割问责制”的运行原理。

　　在跟踪预防工作中发现有人低价收购老鼎丰糕点厂的“暗箱操作”行为后，道外区检察院立即与老鼎丰糕点厂职代会取得联系。在他们的共同监督下，该厂改制委员会提出申请，要求相关部门组织专家论证评估企业价值。2004年6月，经道外区政府常委会决定，老鼎丰糕点厂在哈尔滨市产权交易中心公开挂牌，采取招投标方式实施整体出售。

　　最终，哈尔滨市月亮湾建设开发有限公司以1027万元成功收购。改制后，老鼎丰糕点厂妥善安置职工226人，债权、债务相抵后盘活资金470万元。2004年6月至今，老鼎丰糕点厂实现利润600余万元，比改制前同期增加了200％。

　　近两年来，道外区检察院在258家改制企业中运用“权力分割问责制”开展职务犯罪预防，与200余家改制企业签订了“廉政问责”责任状；与123家企业建立了“廉政问责”联席会议制度。截至目前，没有发现违纪违法问题。目前道外区已有258家国有企业实施了产权制度改革，累计退出国有资本21亿元，使国有资本步入了良性循环。

　　反腐败专家何增科接受本刊专访———

　　建立有效问责机制防止国有资产流失

　　何增科，北京大学政治学博士，中共中央编译局当代马克思主义研究所所长、比较政治与经济研究中心执行主任，教授；著有《反腐新路——转型期中国腐败问题研究》、《政治之癌——发展中国家腐化问题研究》等廉政与反腐败专著；近年来曾参与过多个中央重大课题的调研工作。

　　如何规范国有企业改制，防止因腐败行为造成的国有资产流失现象？哈尔滨市道外区检察院推出的“权力分割问责制”的意义何在？检察机关在服务国企改制中应如何履行法律监督职责？9月8日，《检察日报·廉政周刊》就诸类问题，采访了著名廉政与反腐败学者何增科。

　　国企改制中的腐败践踏社会公正

　　《廉政周刊》：规范国有企业改制和国有产权转让，防止国有资产流失，一直是近几年来反腐倡廉工作的一个重点领域。前不久，最高人民检察院反贪总局负责人提出，要坚决查处在国企改制中有关国家工作人员利用职务便利侵吞国有资产的犯罪。你是如何看待国企改制中的腐败现象及其危害的？

　　何增科：首先，我认为，国有企业改制是我们国家为提高经济效率，发挥市场机制在资源配置中的基础作用，促进经济发展，而采取的一项重要举措。我们不能因为在国企改制过程中出现的一些问题而否定国企改制的必要性和总的方向。同时，我们要正视国企改制中出现的问题，尤其是国企管理层人员与外部人员相勾结导致国有资产大量流失的问题，公众强烈关注，是到了应该引起重视和认真加以纠正的时候了。国企管理层人员与外部人员相勾结导致国有资产流失，实际上是对社会公正的侵犯、践踏。为什么这样说？因为它通过腐败的形式，使国有资产被侵吞，装入私人的腰包。同时，它侵犯了企业职工应享受的基本权益，使职工丧失了应有的就业机会、工资待遇、福利保障等等，危害了社会的稳定。国有资产是全体国民的资产，在国企改制中，要实现国有资产的保值增值，而不是通过压低估价等手段，让国有资产流失掉、被瓜分。纠正国企改制中的一些不规范的做法，保障改制规范有序进行，对维护社会公正，是非常重要的。检察机关可以和纪检监察机关、国资委等有关方面一起，在规范国有企业管理和改制方面，发挥重要的作用。

　　“权力分割问责制”是一种有效的问责机制

　　《廉政周刊》：在国企改制过程中，防止腐败和国有资产流失，最关键的还是要建立健全监督制约机制。哈尔滨市道外区检察院在实践中探索出了一种“权力分割问责制”预防法，你认为这种做法的意义何在？

　　何增科：“权力分割问责制”是一种非常好的做法。这种做法最新颖之处有三点：

　　第一，“权力分割问责制”明确了国企改制中哪些环节、哪些部位是容易滋生腐败的环节和部位，明确了在这些环节和部位的人员应履行哪些职责，以及不履行职责应担负的责任和应受到的处罚。这样就明确建立了一个权力到位、责任到位、责任追究到位的监督机制，避免一些国家公职人员在国企改制中滥用职权，与外部人员勾结贪污受贿侵吞国有资产。

　　第二，国企改制中的这种“权力分割问责制”，包括它的制度问责、官员问责、监督问责，保障了利益相关者充分参与决策。比如说，请职工代表和职代会参与决策，发现不当行为及时纠正。职代会和职工代表等利益相关者，还有国资委和审计部门等，能够参与决策，发挥监督作用，就使在国企改制中防范国有资产流失有了一道有效的关口。哈尔滨市道外区检察院通过具体做法实现了这一点，我觉得非常重要。

　　第三，“权力分割问责制”使国企改制的过程变得更加公开透明，避免了“暗箱操作”。我们知道，“阳光是最好的杀毒剂”。只有实现政府工作的公开透明，才能将“暗箱操作”、私下交易的可能性减到最小程度，让腐败现象更加容易曝光。“权力分割问责制”中的制度问责、官员问责、监督问责，都体现了这种公开透明。

　　从理论上说，“权力分割问责制”从这三个方面体现了建立有效的问责机制的三个基本原则。有效的问责机制应该包括三个方面，或者说要满足三个基本条件：一是明确不同的工作岗位的权力和责任，职责内容明确，权力和义务对称，有权必有责，用权受监督，违法必追究，这是有效的问责机制建立的最重要的条件。二是在行使权力、公共决策过程中，建立利益相关者参与决策，通过协商形成共识而达成决策的机制，使决策充分考虑各方面的利益和要求，可以促进公共利益的最大化，避免极少数人垄断决策而出现将个人利益“合法化”的决策。这样，决策才能更加负责任地进行。如果没有利益相关者的参与，只是决策者自己在操作，就很容易出现腐败的机会。三是权力行使本身，必须公开透明。只有公开透明，才能受到有效的监督。哈尔滨市道外区检察院在制度设计方面做了很好的努力，“权力分割问责制”满足了这三个条件，所以取得了成功。

　　检察机关起着“预警者”、“监督者”、“执法者”的作用

　　《廉政周刊》：你对检察机关惩治和预防国有企业改制过程中的腐败，防止国有资产流失，有什么意见和建议？

　　何增科：检察机关对惩防国企改制中的腐败，保护国有资产，起着非常重要的作用。哈尔滨市道外区检察院的“权力分割问责制”为其他地方检察机关履行职能起到了一种“最佳实践”的示范作用。从这个方面来说，推广这种做法，有很大的价值和意义。当然，各地检察机关根据当地的情况，可以有不同的做法，有自己的创新。总的来说，检察机关在国企改制当中，要通过发挥法律监督职能，惩治和预防职务犯罪，促进改制公开透明，推动利益相关者包括企业的职工参与决策，建议和帮助有关部门和企业，明确有关各方在改制中的权力是什么、职责是什么，如果失职、腐败应受到哪些追究。有关公职人员如果没有正确充分履行职责，失职渎职，贪污受贿，就必须受到应有的追究和惩治，包括党纪、政纪处分，甚至受到法律制裁。检察机关在国企改制中，要起到这种“预警者”、“监督者”、“执法者”的作用。