3000亿资金大饼与农民"三权"问题

　　沉默的大多数

　　为建设新农村，中央决定向农村转移支付3000亿元财政资金。

　　财富在哪儿，心就在哪儿。3000亿可不是小数字！全国各地各有关部门闻风而动，纷纷编制各种项目盘子，迅速跑部进京，谁也不愿在这块蛋糕中少分一块。掌管和可能掌管

　　这就形成了新农村建设的奇观：官员在忙，专家在忙，老板在忙。用学术界的话来说，就是政治精英、知识精英和经济精英们在为中国的新农村建设而奔走呼号。

　　但是，在这一片精英们你争我夺的喧闹声背后，是几亿沉默的农民。这沉默的大多数在想些什么呢？没人知道，也许根本就没人有兴趣知道。一些媒体看着这样的势态，开始担扰起来了：“警惕！3000亿，别被忽悠了！”

　　3000亿元资金应该怎么用？应该投向什么项目呢？学院派热情的学者们纷纷写文章出谋划策，有的说应主要投向教育，将农村孩子通过教育转移出来。有的说应主要投向卫生系统，改变“人看病不如牲口看病”的状态。有的说应借此建立农村贫困人口的最低保障系统，实现“老有所养”的远古梦想。有的说，要建立健全农村基础设施系统，村村通好路，家家通电话，让农民分享现代化进程的物质文明。不同的学者心中，都有一个不同的关于中国新农村的美梦。

　　国家有关部门的官员、专家们自有打算，他们很轻松地就端出了成套的计划：新农村建设这笔钱的投向是明确的：有种子工程、大型商品粮基地建设、优质粮食产业工程、大型灌区的节水改造、中部4省大型泵站改造、病险水库除险加固、小型农田水利设施建设、动物防疫体系建设、农村安全饮水、农村能源、沼气池、农村公路建设、农村教育、卫生、文化事业等等。

　　对行业管理部门的官员和专家来说，这些事他们一直都在做。那么这个新农村建设的“新”，“新”在哪里呢？无非是加大投入而已。“新”就“新”在钱多了，“新”就“新”在可以把多年来的规划放大做了，“新”就“新”在手中分配资金的权力增大了。

　　中央文件中关于新农村建设的理想是清晰的，表达为“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”。当然，这是很美好的目标。

　　大家当前最关心的不是这个未来梦境，大家关心的是钱。这个钱怎么用？如何用？用到哪儿？自然是相关行业管理部门拿主意并实施。谁愿意让血流到别人的血管里去呢？于是各部门就用各种方式活动。最后，上面再来开会平衡。部门权力和利益平衡的结果，也许就是我们今后会看到的新农村建设的整体规划。

　　可以预计，这与沉默的大多数农民心中的新农村，一定很难统一起来。农民在乎新农村建设这项轰轰烈烈的事吗？似乎并不在乎。对他们来说，这可能是好事，但不是他们的事。只要有人往村子里扔钱搞公共项目，只要没有人借搞项目的名义再来低价抢他们的命根子土地，那就肯定是好事。中央恩情之水，以什么方式滴到他们嘴里，能不能滴到他们嘴里，他们不关心，就是想关心，也关心不了。他们还是那副事不关己高高挂起的样子，种自己的地，卖自己的菜，其他的事，听天由命。

　　“三农”问题其实是“三权”问题

　　新华社一位记者朋友问我：“围绕新农村建设，各种观点不一。中央提出建设新农村，已过去8个月了，整体方案还没有出台。你认为应当怎么搞？”我回答说：“我不是农民，不知道应该怎么搞？”我的意思是，这个问题，应当由农民自己来回答。

　　我建议这位朋友到沙尘暴的起源地之一、内蒙古阿拉善盟去考察一下，由百名企业家发起成立的阿拉善SEE生态协会在那儿从事农村社区建设项目，其工作得到当地政府和农牧民的充分肯定，他们的项目实践也许能对中央部门思考新农村建设有些帮助。

　　他果然去了一趟，回来后很激动地对我说：“如果按照SEE协会的做法，新农村建设的方案设计应当全部重改。SEE协会的做法是，如何改善社区环境，由社区农民自己来做主。”

　　我与那位朋友一起，将SEE协会农村建设的做法进行了总结，我们总结为“五原则七步骤模式”。我认为，除了抽象的原则和理想之外，具体的步骤和办法很重要，所以不厌其烦地将这些内容写在下面。

　　“五原则”如下：

　　1、农牧民需求为本原则。SEE认为，对如何提高本社区的公共利益，农牧民有清醒的认识。农牧民自己的公共品需求，与外界猜测的未必一致。在农村启动公共项目，首先要让农村社区村民将他们的需求表达出来。村民自己的切身需求，就是SEE项目选择和资金投入的方向。

　　2、农牧民为管理主体原则。SEE认为，外部力量进入农村，不是替农牧民做主，而是帮助农牧民做主。农牧民做主的根本体现，就是公共资金要由农牧民集体来管理和支配。SEE并不自己组织人进村社帮农牧民建设项目，而是将资金交到农牧民手上，由他们自己来组织项目建设。

　　3、项目资金三方配套原则。SEE认为，如果仅仅是政府或公益组织投入资金建设项目，农牧民往往对项目不热情不关心。农牧民有改善自己生活环境的天然需求，所以他们也必须在项目建设上投入一定比例自己的钱，这样才会把项目建设当成自己的事来做。目前的多数项目，是按政府30％、SEE40％、农牧民30％的比例投入的。

　　4、项目资金使用民主原则。三方投入的资金，放在一个公共账户上，由村民民主选举产生的“村民项目委员会”负责管理，资金决策由委员会各成员表决决定。

　　5、财务监督三方制约原则。项目资金由村民项目委员会管理，政府和SEE派出项目官员进行监督。政府和SEE的主要职能，是帮助委员会建立起完善的财务制度和监督制度。

　　“七步骤”则为：1、撰写需求评估报告。2、选举项目委员会（在多数情况下，村民选举出来的项目管理委员会成员与村民委员会成员重合）。3、制定项目实施计划。4、达成资金配套协议。5、专家指导实施。6、项目实施中进行调整。7、项目验收评估。

　　其实，“五原则七步骤模式”背后，是一套价值观，这就是相信农民的能力，尊重农民作为农村主人的地位。

　　如果再进一步概括，我们可以抽象出来一个新的“三农”问题原则，这就是公共资金归农民所有，归农民使用，收益归农民。也就是说，农村建设的公共资金，所有权归农民，使用权归农民，收益权归农民。由此可以总结出中国新农村建设应有的“三农主义”，“农有、农治、农享”（of the peasant，by the peasant，for the peasant）。往深了想，之所以会出现“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的状况，不就是农民的“三权”问题没有得到有效解决吗？“三农”问题的实质，其实就是所有权、使用权和收益权的“三权”问题。

　　这样想问题，3000亿元资金的使用原则，就应当采用“农有、农治、农享”的原则，按这样的原则搞出来的新农村规划，才是农民心中的新农村规则。如果这样的原则和做法能被上下接受，那么新农村建设可能就会是另外一种意境了——通过党的领导，实现农民当家做主的目标。在新农村建设上，政府官员和外来专家应当扮演的角色，不是“敢为天下先”领导人民向前进，而是“不敢为天下先”（老子语），帮助农民实现公共资金的“三权”，让农民当家做主来建设新农村。这就从根子上保障了农民的权益，提高了中华民族的素质。

　　当家一定要理财

　　“当家不理财，等于瞎胡来”。所谓当家做主，就是要管财理财，这是百姓生活的常识。SEE认为，将公共资金交到村民手中，是培养村民社区管理和公共财政能力的根本举措。没有自主的公共财政，就谈不上村民自己的当家做主。

　　过去政府支持农村建设的资金，都由政府部门直接控制使用，这容易造成两个问题：一个问题是农民是被动接受，没有自主参与，不能积极主动配合起来。另一个问题是腐败。官员直接来决定公共项目和支配资金，村民不能参与决策和监督，腐败难以避免。

　　对新农村建设的资金使用，社会上有许多议论，担心这3000亿元的投入，如果走传统的部门渠道，在缺少监督的情况下，又会被贪官所鱼肉，结果喂养出更多的贪官。

　　SEE项目建设模式的根本特点，是承认农民为农村建设的主人，相信由农民掌握自己的公共资金，会把资金使用到他们最愿意的地方，资金使用效益会最佳。SEE和地方政府的职能，主要是指导和监督，使村民学会更好地使用公共资金。这样有两个根本优点：一是公共资金能真正按村民的需求来使用；二是官员没有贪污的可能。

　　官员心中的“新农村”，与农民心中的“新农村”，未必是一个“新农村”。由农民自己控制资金来进行的新农村建设，与由各级行政部门控制资金来进行的新农村建设，会有很大的不同，农民一定愿意由自己来建设。

　　政府在新农村建设事业中的职能，应该是帮助者而不是具体决策者，是监督者而不是实施者。政府不能走为民做主的老路，而要走帮民做主的新路。

　　SEE的实践说明，如果真正希望农民成为新农村建设的主人，那么新农村建设的相当一部分财政投入资金，就应当由农民自己来直接进行管理。只有这样，才能将农民当家做主落到实处。如果有了让农民来管理自己的公共资金的取向，那么如何让农民管好这笔资金就只是一个技术问题。这个技术问题并不难解决。

　　新农村建设的财政资金总量超过3000亿元，听起来是一笔巨大的数目，但如果按中国66万个村民委员会平均下来，不过只是每个村民委员会454.5万元。如果按中国农牧业人口约9亿人粗算，不过只是每人平均管理333.3元。因此，农民能否管理好3000多亿元资金的问题，就变成村民委员会能否管理好400多万元资金，或农民个人能否管理好300多元资金的问题了。

　　新农村建设要搞好，最起码得有66万名优秀的项目官员被派往各村民委员会，组织农民将自己的需求表达出来。将各村的农民需求汇总起来，就可以看到全中国农民需求的总蓝图，在这个总蓝图基础上，就可以形成国家关于新农村建设的总体规划。

　　这样的规划是由下而上形成的，具有真实的民意基础。在信息流动平等、民众民主素质上升的今天，传统那种部门领导安排，专家小组调研，提交和审批规划的“专家精英治国”的老办法已不能适应新的形势。

　　新农村建设是中央的重大决策，应以新的思维和心态来实施。这场改革所要面对的现实，是基层官员的腐化和基层民众素质的提高，因此不能再给基层官员更多腐败空间，而要给民众更多的权利，由有权利的民众来约束官员的权力和提高官员的服务素质。

　　现在，各地各级各部门都下了许多苦心在为农民编制新农村建设规划。但遗憾的是，这是由上而下形成的，一概没有农村社区的需求评估，没有农民自己的声音。这些规划表现出来的，只是各部门官员心中的新农村建设。

　　其实，种子工程也好，商品粮基地建设也好，小型农田水利设施也好，农村安全饮水也好，这些农村里的事，应当都交由农民自己（通过村民委员会或项目委员会）来组织实施和管理。SEE的实践证明，只要农民有掌握公共资金的权利，他们就有管理好公共资金的能力。

　　如果农牧民能成为这3000亿元支农资金的真正主人，他们一定会按自己的梦想，建设出来一个“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的新农村，实现中央的理想，中央也就实现了“无为而无不为”。

　　生产发展，是农民在发展生产；生活宽裕，是农民在生活宽裕；乡风文明，是农民的风气文明；村容整洁，是农民自己在实现；管理民主，是农民自己管理自己。惟有相信农民，依托农民，由农民自己从下而上地实施，中央建设新农村的目标才可能实现。如果仍然走通过部门来控制决定资金使用的老路子，那么媒体所担忧的“3000亿大饼被官商忽悠”就可能噩梦成真。（杨鹏 作者系中国经济体制改革研究会特约研究员）