城市发展的国际经验与转型对策

　　内容摘要

　　▲在人均GDP达到3000美元以后，靠工业数量扩张带动城市化的时代趋于尾声，城市化进程将步入以提升质量为主的稳定增长阶段，第三产业将逐步成为推动城市化向纵深推进的后续动力。

　　▲在多极多核的趋势下，应通过核心城市与周边地区的垂直分工，引导区域空间重组，协调各核心城市之间的水平分工，形成功能性质互补的网络型区域空间结构，实现城市与区域的整体联动。

　　▲迈入3000美元门槛的城市，即使牺牲一定的经济发展速度，也必须尽快遏止住粗放发展、资源消耗型发展势头，以“集中、集聚、集约”的发展方式，实现资源的可持续利用与经济社会发展质量的全面提升。

　　▲在人均GDP从3000美元向10000美元跃升的阶段，要建立区域联合性政府机构，协调解决对区域发展有重大影响的问题；制定区域层面的发展规划，强化政府的调控力量，缓解转型期对城市发展可能带来的震荡。

　　经济学研究中普遍认为，人均GDP3000美元是一个重要的发展临界点，也是城市与区域发展的关键时期。它不仅标志着地区经济已达到中等收入国家的水平，而且也预示着城市发展开始发生结构性的变化并进入相应的转型期。城市发展到这一时期，在面临诸多机遇的同时，也将遭遇产业转型、结构重组和资源环境等方面的压力和问题。如何成功跨越这道门槛，是横亘在每一个经济发展达到此阶段的城市面前的新挑战。2005年以后，我国东部地区相当多的城市人均GDP超过了3000美元，中西部地区的部分城市也接近或超过了这一指标，珠三角、长三角的部分城市甚至已超过5000美元。在这一重要转折时期，如何趋利避害，迅速完成向更高层次的跃升？如何防患于未然，实现城市与区域的持续、协同发展？国外城市在此阶段的经验与教训可以给我们许多启示。今天，以长三角、珠三角、京津唐等发达地区为代表的沿海城市，已开始制定新一轮的发展规划以应对转型的困难；明天，中国将会有越来越多的城市遭遇转型的挑战。顺利渡过转型期不仅关系到城市未来的发展质量和水平，更关系到全社会科学发展观的真正落实。

　　一、国际经验

　　美国：人均GDP达到3000美元的20世纪20年代，是城市发展史上一个重要的转折时期。在经历了将近80年（1840—1920）的发展后，美国的城市化水平突破50%大关。此时，城市的空间结构演变也呈现出由紧密型向分散型，由单一中心向多中心的转折，突出表现为大都市区的蓬勃发展及由此带来的大都市连绵区的兴起等规律性特征。而在此以前，美国的城市结构是紧凑的，单一中心的，城市职能高度集中在城市中心区。这种变化，使得美国城市的规模迅速膨胀，纽约、费城等大城市的面积比半个世纪前扩大了5—10倍，大都市区的数量在20年内由58个升至140个，全国有近一半的人口居住在大都市区内。城市蔓延、远距离通勤等资源消耗型的大都市区迅速成为美国城市空间发展的主要特征与主导模式。

　　日本：城市化进程始于1920年，虽起步较美国晚，但发展速度却非常快，仅用了50年时间就完成了美国120年才完成的城市化进程。在人均GDP3000—10000美元时期，日本的城市化水平由1960年的63.5%跃升至1975年的75.9%，成为一个城市化高度发达的国家。受国土狭窄、资源贫瘠等条件的限制，日本走的是以东京、大阪、名古屋三大都市地区为中心、高度紧凑发展的城市化道路。但即使是在集中度最高的首都东京，在人均GDP突破3000美元的上世纪60年代，城市空间结构也开始了由集中走向分散的历程，东京郊外中小城市的人口持续增加，呈现大城市以近域蔓延和同心圆式分散为主的独特的圈层状大都市区空间结构。其中东京大都市圈几乎囊括了国家政治、经济、文化及国际金融等在内的全部城市职能，呈现“单极集中”模式。然而，这种模式远远超出了城市本身所能承担的程度，人口过密、地价高涨、交通拥挤、远距离通勤、生活环境恶化等城市问题在这一时期频频爆发。鉴于对高度集中模式的反思，日本政府从上世纪70年代中后期开始将“多核分散”的设想提上议事日程，通过将东京的诸功能分散到周边的神奈川、千叶、埼玉、茨城、群马、枥木诸县，来构建区域多极、多圈层的空间结构。经过20多年的发展，虽然目前东京大都市圈内部各核心城市间形成了相对比较明显的区域职能分工与合作体系，但上世纪60、70年代所遭受的损失及治理所付出的代价却是巨大的。

　　巴西：巴西是人均GDP3000美元后转型失败的典型例子。按2002年可比价格计算，巴西的人均GDP早在1975年就突破了3000美元。然而，经过30年的波动与震荡，时至今日，巴西的人均GDP仍然在3000美元左右徘徊。1975年时，巴西的城市化率约为61%，至1997年城市化率已达80%，但这只是城市化在量上虚高的表象。由于并未伴以城市化质量的相应提升，导致巴西城市问题激化，经济停滞不前。一方面，由于片面强调大城市的扩张而忽略了农村的发展，致使城乡差距拉大，越来越多的农民迁移到城市，严重影响了农村经济的正常发展。另一方面，巴西在城市化进程中没有建立起完整的城镇体系结构，城市化与经济发展水平严重脱节，在大批农民涌入城市的时候，城市的发展还远未达到能够满足所有新增居民的就业需求，因此，虽然第三产业就业人口也超过了50%，但制造业就业人口仅占总就业人口的20%，大量新增人口被迫从事生产率较低的非生产性服务业。城市化过速发展与经济停滞不前的反差，使得巴西政府在治理城市问题时捉襟见肘，人口膨胀、交通拥挤、环境恶化、犯罪率上升等城市病在巴西表现得尤为明显。这一现象的产生固然与当时巴西面临的金融危机、国际环境及政府的政策失误等有关，但巴西未能把握转型机遇，调整结构，及时提升城市发展质量是一个至关重要的因素，是它一味追求城市规模，忽视城市与经济、社会协调发展，忽视城市化质量提升所造成的。

　　二、转型与启示

　　人均GDP3000美元对于城市的发展来说，在带来诸多机遇的同时，也带来新的挑战。具体到我国，借鉴国际经验，需着手以下方面：

　　1.以第三产业带动城市化向纵深推进。以长三角地区为例，根据第五次人口普查资料，其平均城市化率已达49.61%。其中，上海、江苏和浙江三省市的城市化水平分别达到88.31%、41.49%和48.67%。从总体上看，长三角地区已基本实现了城市化。对照美国和日本的发展经验，在人均GDP达到3000美元以后，靠工业数量扩张带动城市化的时代趋于尾声，城市化进程将步入以提升质量为主的稳定增长阶段。此时，第三产业将逐步成为推动城市化向纵深推进的后续动力。

　　第三产业发展滞后是目前我国城市化质量不高的一个突出表现。美、日、巴西同期的第三产业比重均超过50%，而长三角城市第三产业对GDP的平均贡献率不足40%，即使是上海也只有48.43%。这将使长三角地区未来的城市化缺乏超高速增长部门的带动，也会限制制造业的改造和提升，最终导致城市核心功能的弱化，使城市与区域发展的后劲受损。根据我国人口国情，今后很长一段时间里，在发展第三产业的同时，第二产业仍是吸收农村劳动力的重要渠道，二、三产业协调发展的“双轮驱动”将是我国区别于国外城市发展轨迹的重要特征与发展对策。

　　2.以大都市区优化城市空间发展。国外城市发展的轨迹表明，人均GDP3000美元是大都市区形成和发展的时点。此时，在中心城市要素和职能不断向外围地区扩散的过程中，中心城市与周边地区的联系日益密切，并逐步形成具有高度社会经济一体化倾向的城镇功能组合体。目前，我国发达地区的一些大城市已出现明显的离心扩散态势，上海、杭州、苏州等城市的中心区人口逐年减少，城郊部分功能用地开始交融。但是，由于城市边缘组团和卫星城发育还很不充分，城乡二元结构普遍存在，因此，尚处于萌芽阶段的、具备了发展大都市区经济基础的一些城市，应当遵循城市空间演变规律，以集中紧凑的大都市区发展模式引导城市空间结构的优化，通过城乡功能网络的完善，缓解中心城市发展的资源压力，带动周边地区共同繁荣，使城市与区域的发展产生良性的互动。

　　3.以多中心都市圈引导区域空间重组。伴随着大都市区的蓬勃发展，人均GDP3000美元后，区域内多个大都市区开始走向联合，在此阶段，应特别注意城市蔓延现象的出现，努力发展紧凑型多中心都市圈，实现区域职能的有序分工。与国外大都市圈相比，我国发达地区具有潜在的多极化趋向，例如目前在长三角地区，一个以上海—苏、锡、常—南京—杭州—宁波等为核心的都市圈已显现雏形。因此，在多极多核的趋势下，应注意通过核心城市与周边地区的垂直分工，引导区域空间重组，同时注意协调各核心城市之间的水平分工，形成功能性质互补的网络型区域空间结构，实现城市与区域的整体联动。

　　4.以资源可持续利用克服发展的瓶颈。人均GDP3000美元后往往是城市发展中资源和环境问题最为严重的瓶颈期。在此阶段，由于之前一味追求经济利益所导致的资源和环境问题开始激化，加之公众环保意识的觉醒与对生活质量要求的进一步提高，使资源和环境问题成为制约城市发展质量提高的关键。无论美国、日本还是巴西，在人均GDP3000美元后都遭遇了严重的资源和环境问题。因此，对于迈入3000美元门槛的城市来说，即使牺牲一定的经济发展速度，也必须尽快遏止住粗放发展、资源消耗型发展势头，以“集中、集聚、集约”的发展方式，实现资源的可持续利用与经济、社会发展质量的全面提升。

　　5、以强化政府宏观调控力度缓解转型期震荡。国外经验表明，在市场调节基础上充分发挥政府对城市与区域发展的宏观调控能力是应对转型期城市发展问题的有效途径。目前，我国发达地区存在的产业同构、无序竞争、土地“透支”等问题，必须通过中央或地方政府的统一调控来解决，而未来多中心都市圈的构建，也亟需建立有效的区域协调机制，以沟通和平衡各利益主体的发展利益。因此，在人均GDP从3000美元向10000美元跃升的阶段，一是要建立区域联合性政府机构，来协调解决对区域发展有重大影响的问题；二是要制定区域层面的发展规划，以形成区域内部统一协调的竞争规则，强化政府的宏观调控力量，缓解转型期对城市发展可能带来的震荡。（作者单位：南京大学城市规划设计研究院）