费改税：社保制度改革的方向

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　　关于社保费改税的探索已有多年，最近，国家税务总局有关人士一句社保费改税各相关工作正在积极推进，使社保费改税问题再度引起各界的热议。社会保障资金的筹集由“费”改“税”，虽只是一字之差，却包含深意。我国在建立社会保障体系之初，通过“缴费”来筹集社保资金，社保费为建立现代化的社会保障体系起到了“从点到面”扩展的“突破口”的作用，有着重要的意义。随着改革开放的深入、市场经济关系的深刻变化和社会保障制度改革的不断推进，社保费的弊端日益显现，以“税”代“费”已成为人们的共识，社会保险费改税势在必行。究竟社保费有何局限性？社保税有何优点？“费”改“税”是否可行、会否增加百姓负担？这期话题我们特约专家一议。敬请垂注。

　　社保“费”的局限与“税”的优势

　　申曙光

　　社会保险的“费改税”问题实质上是社会保险基金具体形式的变更问题。从理论上来说，这又是一个如何选择社会保险基金筹集模式的问题。

　　国际上社会保险基金筹集有三种模式

　　放眼全球各国社会保险制度的实施情况，我们可以将现有的模式分为三类:现收现付制、完全积累制和部分积累制，与之相对应的具体筹集形式是社会保险税、社会保险统筹缴费和预算基金账户制三种。理论上，当一国选择了现收现付制作为社会保险基金筹集模式的时候，通常对选择开征“社会保险税”还是“社会保险统筹缴费”并不具有很严格的限定，因为现收现付制的特点是对社会保险基金实行统筹安排以平衡当期收支；但如果选择了以完全积累制和部分积累制作为基金筹集模式的时候，一般都要求国家选择以“社会保险统筹缴费”的形式来筹集资金，这是由于社保基金这时实质上具有“个人性”和“排它性”。

　　最初的“缴费”模式为社会保障体系的建立起到从点到面扩展的突破口的作用

　　在实行“费”还是“税”的问题上，我国在建立社会保障体系的初期就作出了决定，这是由当时的经济体制和市场主体形式所决定的。在1984年到1986年，我国开始在部分地区试行了国有企业职工退休费用社会统筹，建立工人养老保险基金，并实行企业支付与个人缴费相结合的筹资方式，在“现收现付制”的模式下选择了通过“缴费”来筹集资金，作为从计划经济向市场经济过渡的关键时刻，市场上大多数经济主体还是国有企业和事业单位的情况下，这种“缴费”模式为建立现代化的社会保障体系起到了“从点到面”扩展的“突破口”的作用；1995年3月，鉴于实行现收现付制随着人口年龄的变化出现越来越多“隐性债务”的压力，国务院颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，基本确立了我国以社会统筹和个人账户相结合的部分积累制模式的养老保险制度，但实际上具体“缴费”形式没有发生改变。

　　“缴费”模式显现越来越多的局限性

　　虽然我国的社会保险筹集模式与具体形式在理论上是匹配的，但从我国现代化社会保障体系的最终目标的高度来审视，却发现“社会保险统筹缴费”制度显现出越来越多的局限性，主要表现在:

　　——对扩大保障覆盖面的限制。体现在“缴费”这样一种行政手段和“规定”往往对国有企业、事业单位具有更强的约束性，而对大量的民营、“三资”企业的约束性较弱，从而使他们游离于社保缴费之外，更无从谈及将农民纳入到保障体系这样的长期目标的实现。

　　——无法形成稳定的保险基金。由于缴费所依据的立法层次低，在征收社会保险费时往往会出现拖欠、逃漏等现象，而执行机构也很难进行强制性的处罚，甚至有的地方政府出于对引进外资的“热情”和对地方企业的保护，滥用“免征”权力，导致全国社保费每年的收缴率不高，实际上无法进行有效的保障。

　　——高昂的管理成本。由于“费”的收和支都处于财政体系之外，由各地行政部门具体制定标准和实施办法，导致各地区多部门、多主体对养老保险、工伤保险、医疗保险等费用的收支都具有某种权力，不仅容易导致行政管理无效率，更使得监管在一定程度上“缺位”。日前为人们所热议的“社保基金审计问题”就充分暴露了这一制度的弊端。

　　“征税”在当前情况下是较佳的选择

　　针对“统筹缴费”的这些弊端，开征社会保险税自然而然成为改革筹集资金具体形式的目标。可以说，从理论上来讲，“征税”在当前情况下是较佳的选择，而其优势主要体现在几个方面。

　　首先，“税”的立法层次明显高于“费”，在执行过程中具有绝对的刚性，而且经过多年的税法教育，国民具有了很高的纳税意识，从而可以保证社会保险基金稳定收缴。

　　其次，“征税”相对于“缴费”管理成本更低，这是由于“税”是纳入国家财政统一预算并由税务部门依法进行征收的。

　　再次，社会保险税的开征明显有利于社会保障体系覆盖面的扩大，将市场经济主体中占大多数的民营、“三资”、乡镇企业真正纳入到社会保障体系中，从而对大量该类企业下岗职工和退休人员以及庞大的流动劳动力具备了保障的能力。更进一步，为将广大农民纳入到社会保障体系奠定了基础。

　　最后，社会保险税的征收还有利于社会财富的再分配，一定程度上可以缓解当前社会财富再分配功能薄弱的现状。

　　作者系中山大学社会保障研究中心主任、教授、博士生导师

　　社保费改税宜稳步推进

　　杨卫华

　　最近，国家税务总局有关负责人透露，“十一五”期间税务部门将开展社会保险费改税的理论研究和立法准备工作。笔者认为，社会保险费改税是我国社会保障制度改革的方向。

　　我国社会保险费改税是科学的选择

　　社会保险费改税有利于筹集社会保障资金。征收社会保障税与收取社会保险费相比，依据的法律层次高，权威性强，更具公开性、公平性以及组织收入的及时性和稳定性。

　　社会保险费改税有利于建立规范的社会保障管理体制，减少腐败现象发生。开征社会保障税有利于建立税务机关征收、财政部门管理、社保部门支出的管理体制，三位一体，相互制约，相互监督。这是被许多国家实践证明行之有效的体制，它有利于加强监管、堵塞漏洞，保证资金安全，减少腐败现象。

　　社会保险费改税有利于加强征收管理，降低征收成本，提高征收效率。由税务机关独立征收，可以避免政出多门，多头管理的现象，减少摩擦；同时税务机关人员素质较高，征收经验丰富，手段较先进，对税源掌握较全面，可以加强管理，减少不交、少交、拖交现象，降低征纳成本，提高征收效率。

　　社会保险费改税有利于提高社会保险资金的使用效率，保护缴纳者的利益。开征社会保障税，由于制度明确，标准统一，管理规范，收入有保证，能有效维护缴纳者的合法利益。可以避免现阶段劳动者在A地缴纳保险费，在B地领不到保险金的状况；同时，可以调剂地区间社会保险资金的余缺，确保各地区支出的及时性和稳定性。

　　社会保险费改税的条件已基本具备

　　我国改革开放不断深入和市场经济体制逐步建立，为开征社会保障税创造了基本的条件。

　　首先，有较丰沛的税源。随着经济的发展，人们的收入水平不断提高。收入的增加，为开征社会保障税提供了税源。

　　其次，有征收的法律保障。改革开放以来，我国税收法制建设不断加强，现已修订公布了《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施条例，制定了《社会保障费征缴暂行条例》，社会保障法也在制定当中。中央政府可根据需要制定社会保障税条例，满足征税要求。

　　再次，有广泛的思想基础。通过普法教育和征收社会保险费，人们对我国的社会保障制度已有较多了解，对交纳社会保险税已有思想准备，参保防老的意识开始增强。

　　最后，有一定的征收管理经验。国际上有开征社会保障税的经验可以借鉴，同时，目前我国有19个省市区的社会保险费由地方税务机关征收，且效果明显，积累了一定的经验。

　　费改税前必须解决的问题

　　我国虽然具备了社会保险费改税的基本条件，但某些条件还不够成熟，改革宜稳步推进，不能一步到位。为此，笔者建议在开征社会保障税之前，做好以下工作。

　　进一步加快法制建设。当前，开征社会保障税虽然已有较好的法制基础，但还不够完善，还需要制定社会保障税条例；二是社会保障法立法也需要一个过程。

　　统一社会保险费的征收。目前，我国的社会保障资金分别由财政、民政、劳动、卫生、人事等部门管理，涉及多部门的利益，部门分割，职能交叉，增加了管理成本，影响了管理效率。为解决征管矛盾，可考虑把目前由不同部门征收的社会保险费，改为统一由地方税务机关征收，把现在部分省区地方税务机关的代征制度，改为独立、全责征收制度，避免有关部门对征收的干扰。

　　统一征费标准，提高统筹水平。由于我国各地发展很不平衡，造成不同地区社会保险费的征收标准不一样，应先统一社会保险费的征收标准，使各地区劳动者获得大体相同的社会保障。同时，应通过财政转移支付等手段，提高欠发达地区的社会统筹水平，推动县级统筹尽快上升为省级统筹。在此基础上再进行社会保险费改税。

　　社会保险费改税应先试点后推开。开征社会保障税涉及面广，政策性强，矛盾多，不可一哄而起。笔者主张，社会保障税实行单位总税率和个人总税率制度，征收的税款再按规定划分为养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金。同时，开征社会保障税后，建议保留“个人账户”，在一定时间内实行社会保障税费并存，税费统一由税务机关征收。“个人账户”按现行办法管理和支付。这既统一了税制，又兼顾了地区间的差异和利益。

　　作者系中国税务学会理事、中山大学税收与理财研究中心主任、教授

　　社保税更能提高社保制度的效率

　　廖家勤

　　社保费或者是社保税都是为社保筹集资金的制度安排，究竟是采取收费的形式还是采取征税的形式，主要看哪种形式更能够改进社保制度的效率。

　　目前我国社保制度的效率低下是有目共睹的，推进社保费改税之所以能够改进社保制度的效率，关键在于几个方面。

　　极大地降低征收过程中的交易成本

　　“税”由立法机关立法征收，“费”则是由行政机关颁布行政条例征收，因而“税”较“费”具有更高的强制性和权威性，从而极大地降低征收过程中的交易成本。

　　提高了社会保障的参保率，扩展了社保范围

　　社保“费改税”可以极大地扩展社会保障对象范围，提高社保资金的统筹层次，降低社会保障资金支出的风险，同时为全国各地居民提供大致相同水平的社会保障服务，从而改进社会保障制度的效率。因为社保费改税后，社保税要作为中央税，社保资金统筹层次得以提高，中央政府就可以采用相同的标准强制性地面向社会所有经济组织及其职员征税，社保对象范围得以扩大。同时，中央政府可以为全国各地居民提供基本相等的社会保障服务，贫困地区社保支出风险得以消除。

　　而在目前我国社会保险费的形式下，社会保险费由各地方政府征收，由于全国各地经济发展不平衡，各地政府能够获得的社会保险费收入相差很大，使得全国各地居民得到的社会保障服务水平存在巨大差距。同时，由于社会保险费的强制性、权威性比税差得多，地方政府为招商引资往往不会强制企业参与社会保险，从而使得大量“三资”企业、私人企业根本不为一般职工购买社会保险。此外，由于在社保费形式下，当职工需要流动到外地时，社保部门为缓解社保资金需求压力，通常只是划转个人缴费部分，对单位缴费部分不予划转，使得工作流动性大的民工不愿参与社保，极大地降低了社会保障制度的参保率，限制了社会保障对象范围的扩大，把最需要社会保障的居民排斥在社保制度之外。

　　推动劳动力合理流动，优化劳动力资源配置

　　社保费改税可以推动劳动力合理流动，优化劳动力资源配置，从根本上改进社会保障制度的效率。社会保障制度的效率从根本上体现在为全社会成员提供了一张共同的“安全网”，使得劳动力人口无论采取什么方式、无论在什么社会经济组织就业，都可以享受到基本的社会保障服务，这样劳动力资源就会在各种经济组织间合理流动而不会因社会保障水平的差异过度流向国有经济部门。

　　促进了不同所有制企业间的公平竞争，阻止了我国劳动力创造的价值无偿转移到国外

　　在目前社保费的形式下，由于许多民营企业及外资企业没有为员工购买社保，员工把未来透支给了企业，企业却没有为此支付成本，从而导致了民营及外资企业产品成本不真实。一方面加剧了与国有企业间不公平竞争，另一方面在产品出口的情况下，由于企业产品不含社保负担得以廉价出口，实际上是将我国劳动力创造的价值无偿转移给了国外。社保费改税，既可以促进不同所有制企业之间公平竞争，又可以阻止我国劳动力创造的价值无偿转移到国外。

　　社保费改税不大可能加重单位和个人负担

　　至于社保费改税会不会加重单位和个人负担，则主要取决于社会保障水平的合理界定。如果是维护目前企业职工的社会保障水平，就不会加重单位和个人的负担。相反，如果是以目前政府机关及国有事业单位职工的社会保障福利水平作为全国社会保障水平的基准线，则单位和个人的负担水平就会有所提高。在建立全国统一的社保制度伊始，作为全国社会保障水平的基准线不可能定得太高。因此，社保费改税不大可能加重单位和个人负担。当然，对目前没有参保的单位和个人来说，社保费改税后，负担水平提高是肯定的。

　　作者系暨南大学经济学院财税系博士、副教授

　　税率宜低首先覆盖城镇

　　卢剑灵

　　一个完善的社会保障制度，必须能够妥善地解决社会保障金的来源问题，选择更有效率且公正公平的收缴方式。从世界各国和我国社会保障制度建设的经验看，开征社会保障税是征集社保资金的一种较好的方式。

　　采取社保税形式筹集社保资金是国际惯例

　　相对于采用社保统筹形式而言，社会保障税最大的优势主要体现在下列几个方面:一是税收的强制性，一方面能有效地解决社保费拖欠、拒缴的问题，为及时足额地获取社保资金提供了制度保障。另一方面，由于征缴制度的变化必须通过相应的法律程序进行，能较好地处理国家与纳税人之间的利益关系；二是税收的相对固定性，一方面使政府能预测出一定时期社保收入的规模，为组织社保金发放作好准备，另一方面也使纳税人能较好地预测社保负担，使其经济活动的选择更理智；三是税收分配的规范性，一方面能最大限度地保证老百姓的养命钱的安全，防止对社保金的挪用或侵蚀，另一方面也为在更大范围内实现统一标准分配提供条件；四是完善的税收征管系统和社保税与现行企业所得税和个人所得税的内在联系，能最大限度地降低社保金的征集成本。正是由于采用税收形式征集社保金有如此的优点，也就不难理解为什么世界上许多建立了社保制度的国家都是采取社保税的形式来筹集社保资金的。在我国，适时开征社会保障税，是完善我国社会保障制度的必然选择，而目前这一时机已经成熟。

　　初步具备开征社会保障税的经济基础、社会基础和征管基础

　　改革开放20多年，我国国民经济有了长足发展，城乡人民的收入水平有了大幅度的提高，为社保税的开征及其征收范围从城镇到农村的扩大提供了可靠的税源基础。

　　在市场经济体制改革过程中，人们经历了养老制度、医疗制度改革，承受着失业、工伤等风险与压力，对社会保障的渴求为实施社会保障税奠定了社会基础。同时，十多年的社会养老基金统筹、医疗基金统筹、失业基金统筹制度的实施，也在一定程度上提高了人们缴纳社会保障金的意识，无疑也为开征社会保障税提供了思想基础。

　　对于广大城镇职工(包括参保的农民工)及其雇主来说，开征的社会保障税实质上是一种费改税，即把原来交费的形式改为缴税，其经济负担一般没有较大的变化。开征社保税后，税收的强制性和法定性，将不仅能从制度上保障雇员的合法权益，而且对正确处理国家与雇主的利益关系也发挥重要作用。

　　日益完善的税务征管系统及其行政效率，为开征社会保障税提供了征管基础。由于社保费一般由雇主缴纳和代缴，而绝大部分的雇主同时又是企业所得税的纳税人，这使得税务机关对社保费源的控制具有了相当的优势。实践证明，由税务机关代收社保费比由社保局直接征收不仅成本低，而且征收的效果也好。

　　实施社保税之初税率应维持在较低水平，征收面主要设在城镇

　　开征社保税是完善我国社保制度迈出的重要一步，但要使社保税的功能全面发挥还有许多问题需要研究，特别是要不断完善社保税制度的设计。在社保税制度设计方面，当前我国面临的主要问题，一是社保税率如何确定，二是社保税的覆盖面。

　　本人认为，从我国国情出发，在建立统一的社保制度初期，社会保障应以实现最低社会保障为特征，随着社会经济的发展，社会保障水平应逐步提高。因此，社保税率应维持在较低的水平上。而且，要考虑我国地区间经济发展不平衡的现实，建议实行地区差别比例税率。

　　社保税覆盖面的问题，实质上是社保税是否向农民征收的问题。从税收的普遍原则看，社保税的征收应该覆盖全体成员。但由于我国经济目前还是一种二元经济，城镇与农村、农村与农村之间的经济发展仍存在较严重的差异。因此，实施社保税的初期，其征收面应主要设在城镇，对经济比较发达的农村也可开征社保税，并与当地城镇职工享受同等的社保待遇。随着农村经济实力的增强，特别是地方财力的增强，逐步实现城乡统一社保税制。

　　作者系广东商学院财税与公共管理学院教授

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　　社保“费改税”为扩大社会保障覆盖面创造了条件。资料图片