政府法制建设是建立法治国家的根本

　　市场经济就是法治经济，这已是人们的共识。我国的改革基本是政府主导型的自上而下的改革，所以，改革的关键问题实际上就是政府如何定位自己在经济社会发展中的作用。政府法制机构在经济社会发展中的职能和作用主要表现在以下几个方面：

　　一是规范政府行政行为，加强政府自身建设。在市场经济条件下，政府究竟有哪些职能，该做什么，不该做什么，该管什么，不该管什么？长期以来定位不清，导致政府行为

　　二是规范市场秩序、降低经济社会发展风险。经过多年的改革探索，我国把建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标。实践证明，这不仅符合我国的国情，也促进了我国经济的健康快速发展。但是，我们也要认识到，市场经济同世界上其他社会现象一样，也是利弊共存的。“市场失灵”所带来的种种危害，引起了世界各国的普遍关注。特别是过度竞争，反而会影响公正，这都是市场经济体制本身无法解决的。如何使市场经济扬长避短，既能提高效率和效益，又能兼顾公平和公正，降低经济社会发展风险呢？最有效、最根本的手段就是法治，这也是市场经济的内在要求和重要特征。只有依靠法治才能确立一套完备的市场规则，形成和维护高度规范化的市场秩序，保证市场机制的良性运行。规范市场行为的首要问题是搞好立法，这也是政府法制工作的重要内容。改革开放二十多年来，我国的经济立法步伐加快，已经初步建立起社会主义市场经济法律制度。各地也逐步形成了一个与国家法律、法规相衔接、配套的地方性法规和规章体系。通过制度建设和严格执法，就可能从源头开始，全过程地规范市场秩序，防范和降低经济社会发展的风险。

　　三是维护群众利益，防范社会矛盾。党的十六大报告指出，要“正确运用经济、行政和法律等手段，妥善处理人民内部矛盾特别是涉及群众切身利益的矛盾，保持安定团结的局面”。总的来看，当前我国各种关系基本协调，政局基本稳定，社会基本和谐。但是，应当清醒地看到，在基本协调、稳定、和谐的前提下，在经济持续增长、人民生活不断提高、不同程度地普遍得到实惠的情况下，还存在一些不和谐的音符，特别是在征地拆迁、社会保障等方面尤为突出。一些行政机关不仅不从落实“三个代表”的高度去思考和处理问题，而且还违法行政，滥用行政强制手段，致使这些矛盾在一些地方达到相当激化的程度，严重影响了党和政府的形象，影响了党和政府同人民群众的关系。如何依法处理这些矛盾，是各级政府更是法制机构面临的重大任务。为此，政府法制机构通过立法来规范行政机关的行为，通过行政复议来纠正行政机关的违法行政，并参与一些重大事件的处理。这几方面的工作有效地化解了社会矛盾，促进了社会和谐。

　　四是促进经济社会全面协调发展。经过二十多年改革开放的发展，我国的经济建设取得了重大成就，但是一些深层次的矛盾逐渐凸显出来，特别是经济社会发展不平衡，贫富差距过大。一些地方政府盲目追求GDP，没有认真处理好经济发展与资源、环境、社会公平的关系，出现了一些问题。当前，不是要不要发展而是怎么发展的问题。树立和落实科学发展观，建设社会主义和谐社会是党在新时期的战略任务。和谐社会的首要之义就是民主法治，而民主法治又是建设和谐社会的保障。因此，政府法制目前的一个重要任务就是加强社会管理方面的立法，所以，各地近年来先后出台了涉及环境保护、弱势群体保护、社会管理和公共服务等方面的法律法规和规章，促进和保障整个社会的协调发展。

　　要充分发挥政府法制在经济社会发展中的作用，还应当把握好以下两方面关系：

　　一是把握好政府法制与生产力发展的关系。马克思主义政治经济学认为，经济基础决定上层建筑，而上层建筑也能反作用于经济基础。作为上层建筑的政府法制也能作用于生产力，影响生产力的发展。西方经济学的新制度经济学派也基本上表达了同样的意思，道格拉斯·C·诺思认为，通过制度创新也能提高生产效率和实现经济增长。制度的建立是为了减少交易成本，激励个人和组织从事生产性活动，最终导致经济增长。法律是制度中最强硬的制度。当今中国的经济发展与改革，已经进入一个新的历史时期，仅仅依靠生产要素的投入来促进经济增长已经难以为继，没有法律制度的保障，是不可能有持久发展动力的。因此，建立符合市场经济规律的、有效的法律制度是当务之急。政府法制的任务就是一方面进行市场经济的法律制度建设，比方说加强知识产权保护、促进市场公平竞争。另一方面就是要规范政府行为，为经济发展提供良好的环境。所以从这个意义上讲，做好政府法制工作也能够促进生产力的发展。

　　二是把握好政府法制与驾驭全局的关系。政府法制已经成为当今中国政治和社会生活中一个越来越受人注目的领域。但是长期以来，对政府法制缺乏一个准确定位，一些人仅仅把政府法制当作工具，“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”，直到出了问题才寻求法制机构支持。实际上，如果让法制部门把关在前，充分发挥其法律顾问作用，就能将很多问题防患于未然，就能大大降低经济、社会成本。随着中国法治进程的加快，政府法制面临更多、更艰巨的任务，特别是国务院《全面推进依法行政实施纲要》给政府法制提出了许多新的要求。在这样的历史背景下，应该从以下几个方面进一步明晰政府法制的定位，提高政府法制驾驭全局的能力：政府法制首先是中国民主和法制建设的基本方面，政府法制建设是建立社会主义法治国家的根本；其次，政府法制工作是政府的法制工作，应该站在政府的高度来认识这个问题，而不应当仅仅是从部门的角度出发。政府法制机构必须站得高，看得远，具备全局意识和驾驭全局的能力，俗话说：“不谋全局不足以谋一域，不谋万世不足以谋一时”。政府法制机构作为领导的参谋和助手，要切实做到讲政治，依法行政是讲政治的内在要求。要站在政治的高度研究问题，研究形势，提出任务，抓好落实。要把工作放到党依法执政的高度考虑，把工作放到各级政府工作的总体要求和部署中思考，把工作放到我们事业发展的历史进程中思考，以全局的眼光来认识法制，以法制的手段来驾驭全局。政府法制工作如果不能从党委政府的工作全局中思考问题，不能围绕党委政府的中心工作提出任务，不能把握政府法制发展规律并遵循这个规律积极推进地方发展的全局，就不可能当好政府的参谋和助手。

　　（作者是广州市人民政府法制办公室副主任）