走出“拆迁经济”

　　□王军

　　■大量被拆迁居民负债买房的现实，暗示了社会财富的转移？

　　■既买不起房又不够住廉租房的“夹心层”群体，困难如何解决？

　　■北京城市总体规划提出整体保护旧城的原则，它将如何落实？

　　拆迁拉动的内需

　　据北京市统计局2003年的测算，在执行现行拆迁政策的地区，回购住房居民平均每户需出资15万至18万元。北京市政协同年的调查显示，外迁居民每户拆迁补偿款在10万至15万元之间。

　　生活在危旧房改造区的多为城市低收入者，被拆迁后纷纷加入购房大军。在目前住房保障体系尚不完善、城市房价居高不下的情况下，他们多面对巨大购房压力，即使搭进全部拆迁补偿所得，也不得不背上沉重债务。

　　2002年6月《北京日报》披露的信息显示，被拆迁居民对商品住房的需求量已约占北京市场全年住宅销售总面积的三分之一，“已经成为市场中重要而且比较稳定的有效需求量。”

　　2004年10月《中国经营报》载文评述北京房地产市场：“‘城中村’改造带来的是巨大的商机，一方面许多土地被清理成‘熟地’，给了众多开发商生意机会；另一方面，大量居民重新购房，又为房地产市场提供了充足稳定的需求。”

　　1991年至2003年，北京市共拆迁50多万户居民。2003年11月，北京市有关部门在对房屋拆迁工作进行回顾时表示：“居民拆迁拉动了全市房地产发展，按经验数字拆1平方米旧房建3.55平方米新房推算，1991年以来仅拆除旧住宅房屋就拉动商品房开发建设约6060万平方米，加上20％配套住房，可达7200万平方米。”

　　北京市统计局今年1月公布的数据表明，2005年，第三产业对北京市经济增长的贡献率达到66.4％；第三产业中发展最为突出的是房地产业，“十五”期间房地产业年均增速高达19.7％，高于第三产业平均增速7.4个百分点；房地产开发投资占全社会固定资产投资的比重2004年为58.3％，2005年为53.9％。

　　房地产业被誉为北京经济的“重要支柱产业”，它的增长与城市拆迁呈正比发展。拆旧建新、拆低建高，成为一些城区的“经济增长点”，推土机的轰鸣声已从胡同、四合院向周围的楼房区扩散。被动性住房需求因此而产生，大量被拆迁居民负债买房的现实，暗示了社会财富的转移。

　　北京理工大学教授杨东平在今年1月新修订出版的《城市季风》一书中，描述了他所定义的“‘拆迁经济学’原理”：“大规模拆迁→制造购房需求→推动房地产开发→再拆更多的房，如此循环。拆得越多，需求越旺，房地产就越发达。这就是为什么用推土机开路，迫不及待地把大片历史文化街区和古老建筑夷为平地的经济原因。”

　　“夹心层”的困难

　　房屋拆迁关系社会财富的再次分配。在目前的拆迁程序中，拆迁人位处分配链条的上游。拆迁人与被拆迁人不对等的博弈，拉大了财富差距，不但使拆迁问题越发敏感，还为可持续经济发展累积了隐患。

　　1998年的住房制度改革为房地产发展提供巨大机遇，由此拉动的内需帮助中国闯过亚洲金融危机。但就全国范围来看，层层分税的体制使地方财政约束变硬，财权与事权的倒挂使基层财政普遍倚重土地开发收入。由于不动产税尚未开征，城市政府的公共服务投入不能通过物业的保有环节回收，土地开发便成为回收的途径，大规模拆迁应运而生。

　　通过拆迁改善居民生活条件是政府公开的诉求，但在现行由廉租住房、经济适用住房、商品住房三个层次构成的住房供应体系中，廉租房数量有限，经济适用住房只售不租，且供应紧张，导致相当一部分人既买不起房，又不够住廉租房的资格，成了政策的“夹心层”。

　　今年5月国务院提出六条促进房地产业健康发展的措施，包括“合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓被动性住房需求过快增长”，“加快城镇廉租住房制度建设，规范发展经济适用住房，积极发展住房二级市场和租赁市场，有步骤地解决低收入家庭的住房困难”。

　　北京市据此编制“北京住房建设规划”(2006年－2010年)，将住房保障体系的建设列作了重点。日前公示的这项规划提出建立由廉租住房、经济适用住房、政策性租赁住房三个层次构成的住房保障体系，扩大廉租住房保障政策范围，转变经济适用住房供应模式，由销售为主过渡到租售并举，通过收购存量住房和租赁型经济适用住房，作为政策性租赁住房的主要来源，以解决“夹心层”群体的住房困难。

　　旨在鼓励社会力量购买并修缮四合院的《北京旧城四合院交易管理办法》也在拟定之中，但现行拆迁政策如何与之对接尚是悬念。

　　在目前的开发程序中，房屋产权人缺乏有效的公共参与渠道，在拆迁中不能享有平等的谈判地位，被划入大规模改造的地区，产权均被冻结，加上行政强制力介入拆迁，市场对房屋产权的信心难以恢复，民间的修缮与交易行为难以发生。

　　半个多世纪以来，北京旧城房屋的衰败正是产权关系紊乱与市场交易窒息的过程。如能修复产权关系、建立公正交易程序，老街区的复兴则可望因城市生命系统的康复而自然发生。政府的分内之事则是制定修缮标准，通过基础设施等公共产品的供应提升不动产价值，促进房屋交易，加速血液循环。考察北京及国外城市的发展史，我们均能作出这样的判断。

　　事实上，北京新修编的城市总体规划已包含了这样的内容，问题是———它能在多大程度上决定这个城市的命运？

　　有待观察的北京

　　完成全市危旧房改造的计划在过去的16年间北京市已提出过两次。

　　第一次是在1990年4月，北京市要求在2000年以前完成全市所有危旧房屋的改造。这一计划未能实现。2000年12月北京市政府研究室对此作出分析：开发带危改的模式已陷入困境，一大批危改项目因为资金不能平衡而没有动工；拆迁成本高、市政条件差、规划控制严、资金筹措难、审批耗时费力、政策不落实等是影响危改进程的因素。

　　2000年3月，北京市试行《北京市加快城市危旧房改造实施办法》。一年后试点范围扩大，规定危改区内的居民和单位在规定期限内未搬出的，按照“先腾地、后处置”的原则以及《拆迁办法》的有关规定处理；以政府、居民分担投资的方式，加快危改步伐；居民可选择回迁、外迁，回迁则须买房，房价由房改成本价与经济适用房价组成，享受住房贷款，外迁则可获得货币补偿。

　　此项政策提高了拆迁中的行政强制力，减少了投资方的资金压力。试行后不久，2000年12月，北京市提出5年基本完成危旧房改造的计划－－成片拆除164片，涉及居住房屋面积934万平方米，动迁居民34.7万户。如今5年已经过去，这个计划也未能完成。

　　尽管以上两个计划均未按期实现，但北京的城市面貌已因此而巨变。经历持续大规模的拆除，北京元明清旧城目前仅在城市中轴线两侧及东四、西四等地段还有部分街区留存。

　　2005年1月国务院批复的北京城市总体规划提出整体保护旧城的原则，它将如何落实有待观察。北京旧城占规划市区面积的5.76％，旧城内已划定的33片历史文化保护区占旧城面积的29％。北京城市规划学会2003年的数据显示，旧城内尚有900多条胡同未被划入保护区。

　　2005年4月，北京市政府对131片危改项目作出调整，决定35片撤销立项，66片直接组织实施，30片组织论证后实施。这些项目集中在旧城之内，仍采用大规模拆迁的改造方式。2006年7月北京市建委下发《北京市房屋拆迁现场管理办法》，提出“严禁采用恐吓、胁迫以及停水、停电、停气、停暖、阻碍交通及上门骚扰、砸门破窗等手段，强迫被拆迁人搬迁”。

　　学术界关注的问题还包括，即使是保护区内的“保护工程”，也是采用大规模拆迁的政策推行。虽然新修编的总体规划提出“推动房屋产权制度改革，明确房屋产权，鼓励居民按保护规划实施自我改造更新，成为房屋修缮保护的主体”，“积极探索适合旧城保护和复兴的危房改造模式，停止大拆大建”，“应坚持小规模渐进式有机更新的思想，加强对具有历史价值的胡同、四合院的保护和修缮，减少房地产开发行为，不宜搞一次性超强度开发”，但这些要求如何在旧城内正在或将要施行的“保护工程”及成片危改项目中体现，同样值得观察。

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　　闻听前门要拆迁，4月，北京市民在“爆肚冯”门前排起长蛇队，意在最后一吃。王军／图