“影子内阁”时刻准备着

　　对于季莫申科这样一名亲西方的政客来说，今年3月在乌克兰举行的“橙色革命”后的首次议会选举，本应是一次复出的契机，然而决策上的失误，使这位“橙色革命”的发起者再次成为孤家寡人。

　　5个月后，原反对派领导人亚努科维奇的地区党又同社会党和共产党组成了反危机联盟，在总统尤先科领导的“我们的乌克兰”联盟的支持下，成立了民族团结政府。这对于季

　　然而，乌克兰政治斗争的演进，终于让季莫申科看到了一线生机——乌修宪重新划分了总统和总理的权力，原属总统的部分权力将转移至总理名下，这使本有嫌隙的尤先科和总理亚努科维奇的矛盾进一步加深。

　　趁此“良机”，季莫申科发起了又一轮的权力进攻——9月底，如今的反对派领袖宣布成立“影子内阁”，争取在最短的时间内颠覆亚努科维奇政权。

　　季莫申科联盟提出的反对派法案要求成立由15人组成的替代性政府。领导人由议会反对派多数派代表出任。替代性政府的成员不一定是议员，只要是反对派就行，领取部长工资。政府内阁应保障“影子内阁”卓有成效地工作，提供办公场所，配发公务用车。

　　“影子内阁”成员可以接触部长级的国家机密文件，有权否决政府决定，每周至少一次听取亚努科维奇政府的工作总结报告。如果发现内阁成员违法乱纪，总检察院应在10天内对相应官员展开调查。

　　在东方人看来，作为重返政权的手段，组建“影子内阁”似乎并不是一种“常规”的做法，但实际上，在欧洲和英联邦等实行内阁制的西方国家，主要议会反对党按照内阁的组织形式组成准备上台执政的班子，已经较为流行，因此它又被称为“在野内阁”、“预备内阁”。

　　缘起英国

　　“影子内阁”这一机制缘起英国的两党政治体制。1867年英国第二次议会改革后，议会内外完备的政党组织系统形成，两党制度迅速确立。1867至1915年间，保守党和自由党轮流执政，人员相对稳定的“影子内阁”也适时出现。

　　渐渐地，有关“影子内阁”的某些习惯做法得到了公认：当某大党居反对党地位时，该党原内阁成员被认为有参加“影子内阁”的“当然权利”；党魁可以召集非原内阁成员及两院督导员参与会议，但如果原阁员被无故排斥则会引起非议。

　　1907年英国保守党领袖张伯伦在反对党内首次正式建立“影子内阁”，并使用了这个名词。后来逐渐形成了一个宪法惯例，即凡在大选中获得下院次多数议席的政党，就正式成为反对党，在野时组织“影子内阁”；一旦执政党下台，就由在野的反对党以“影子内阁”为基础，组织政府执掌政权。

　　19世纪中叶以后，反对党开始成为英国宪法所承认的一个合法、有益的政治客体——“国王陛下的忠诚的反对党”。反对党领袖每年由固定基金支付薪俸，如果国王召集会议，他可以与首相并排而坐。反对党的活动经费同样由国家提供一定的资助。它的政治功能主要体现在两个方面：一是监督政府执政行为；二是保持国家政治体系的稳定性与连续性。

　　而第二个功能主要就是体现在“影子内阁程序”上。在野的反对党按内阁形式组织“影子内阁”，并开展对国内外重大问题的研究，提出政策选择。一旦执政党因某种原因下台，国王立即召见反对党领袖，授权其组织政府，执掌国家权力。这样，国家的权力就不至于因执政党下台而出现“真空”。因此，“影子内阁程序”已经成为英国执政程序的必要“准备”环节。而“影子内阁”就是“预备”政府。

　　根据两党制的宪法规则和历来的保守主义传统，英国执政党与反对党的置换必须在民主、平等和合理的过程中有序地进行，不得采用暴力、非程序的手段夺取国家政权，于是，执政党与反对党的置换本身，就体现为以议会内阁制为核心的一整套政治制度的稳定的连接。应运而生的“影子内阁”机制，也的确成了英国资产阶级维持其统治地位的一种有效的手段。

　　以防不测

　　然而，“影子内阁”或“影子政府”的含义又远不止于此。

　　美国的政党政治不像英国和其他欧洲国家那样组织严密，并没有在野党应组成“影子内阁”的相关规定。但是根据美国宪法，在遇到战争或者国家遭到敌人进攻的紧急情况下，总统则被赋予了包括成立“影子内阁”在内的更大的权力。

　　1957年10月，苏联成功地发射了世界上第一颗人造地球卫星。这一消息震惊了美国朝野。为了应对苏联可能实施的“斩首行动”，当时的美国总统艾森豪威尔做出了一个重大决定，召集民间人士建立由6名成员组成的“影子内阁”，以使国家在苏联发动突袭时不致陷入混乱。

　　而“9·11”恐怖袭击发生之后，美国总统布什也同样在华盛顿郊外的秘密掩体中成立了“影子政府”，以确保在首都遭到袭击的情况下政府仍然能够正常运作。

　　据了解，为了避免在总统发表国情咨文时出现“意外情况”，美国政府每年都指派一名内阁部长缺席会议，准备应对不测。国会领导人也要求几名资深议员缺席会议，以便在紧急情况下协助留守的内阁部长。

　　仿效者众

　　英国的“影子内阁”机制也早被其他实行内阁制的国家效仿。在某些英联邦国家，如澳大利亚和新西兰，“影子内阁”同样由议会下院获得次多数席位的政党组成。

　　在德国，按照基本法的惯例，“影子内阁”由议会反对党在其议会党团基础上组成，议会反对党的主席兼任反对党的议会党团主席和“影子内阁”的“总理”。通常“影子内阁”的成员由反对党的领袖指定有影响的该党议员担任，或由该党全体议员选举产生。其任务是负责领导本党在议会下院内的一切活动。当议会进行政策辩论时，影子内阁的各部“大臣(部长)”会就有关的问题发言。一旦该党在议会竞选中取得多数席位变为执政党，“影子内阁”就随之转为正式内阁。

　　一些苏联东欧转型国家和第三世界也在试图引入“影子内阁”机制，乌克兰就是一个例子。实际上不只是季莫申科，在出任现总理之前，亚努科维奇也曾在今年3月举行的乌克兰“地区党”第七次全国代表大会上谈到了组建“影子内阁”的问题。

　　2002年6月，以南斯拉夫联盟总统科什图尼察为首的塞尔维亚民主党也曾宣布，成立塞尔维亚共和国“影子内阁”，其主要任务是制订具体的行动纲领和法律草案，而不只是对塞尔维亚现政府提出批评。

　　值得注意的是，伊拉克也不止一次出现了组建“影子内阁”的传闻。据美国记者披露，美军攻克巴格达之前，萨达姆的大儿子乌代曾在巴格达郊区组成了一个“影子内阁”，企图取其父而代之。而伊拉克什叶派穆斯林领导人之一萨德尔也曾有此图谋。

　　在这里，“影子内阁”已不再是维持政治稳定的工具了，它只不过是某些个人或集团试图夺取政权的预设机构的代名词。