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论“官官相护”


http://www.sina.com.cn 2006年10月19日09:25 南方日报

  官官相护现象是一个绝好的标本,剖析其中的机理,可以窥见传统社会特别是传统政治的运行规律

  论“官官相护”

  世说新语

  银寿

  暴力最终被暴力推翻,在某种程度上,是官官相护日积月累的结果。自古以来,中国社会就是以这样的方式改朝换代、循环往复,走过了几千年;直到今天,遗毒尚存,为害尚烈。因此,官官相护现象是一个绝好的标本,剖析其中的机理,可以窥见传统社会特别是传统政治的运行规律。解决了官官相护问题,也就解决了政治上的大多数要害问题。

  中国一向重视群众的“口碑”,近年来由于互联网、手机短信等新兴传媒的兴起,舆论对官员和干部队伍的制约作用越来越大,有些官官相护的现象之得以克服、深层次问题之得以暴露并解决,实有赖于此。

  “予人方便自己方便”、“多一个朋友多一条路”,这类民间信条、江湖守则同样适用于官场,为官场中人所奉行。由于这两种关系网的结成,每一个入了官场的人无往而不在关系中,从而使得官官必定相护,使得官官相护成为普遍的现象;关系网特别是隐形的关系网越广泛、越紧密,官官相护就越严重、越难以破除。

  解决官官相护问题,归根结底,还是要全面彻底地落实我国宪法所规定的人民当家做主的权利。在一定意义上说,清除官官相护的封建遗毒,也包括清除老百姓的“清官”情结,使之从寻求“为我做主”转变为自觉“我要做主”,做堂堂正正的社会主义中国的主人翁。

  “官官相护”,一般辞书解释为官员之间互相庇护。这宽泛了点,需要再界定一下。“官”与“民”对应,“官官”,不是就官论官,而是相对于“官民”来说的。简言之,官官相护,是指发生官员或与官员有关的非法侵害老百姓利益的事情,在追究的过程中,官员之间相互包庇的行为。至于纯属官员之间的矛盾,则不在此列。

  官官相护现象,老百姓最为痛恨。可以说,这是官员们联合起来欺负老百姓。在有组织、有暴力作背景的官员面前,平头百姓无论受了多大的侵害和冤屈,也难以得到公正的对待。本来,传统社会是一个等级制社会,官僚机构的合法统治中就含有很大的不公平因素,官官相护则是在合法的不公平因素之上增加了非法的不公平因素,使得老百姓的日子雪上加霜,倍感生活的艰辛。于是,老百姓企盼“包青天”,企盼“海青天”,企盼像包拯、海瑞这样的“清官”刚直不阿,执法如山,为民做主。但清官又有几个呢?一个清官又能解决几个人的问题呢?所以,老百姓普遍的做法还是忍气吞声,逆来顺受,奉行的宗旨就是“民不与官斗”。忍受不了的,除了自杀、出家,就是上山做土匪、下海做盗贼。随着官民矛盾的积累,被逼上梁山的老百姓越来越多。最终,忍无可忍的老百姓大规模地揭竿而起,由匪盗阶段进入起义阶段,整个官僚机构连同皇帝老儿被全部推翻。

  暴力最终被暴力推翻,在某种程度上,是官官相护日积月累的结果。自古以来,中国社会就是以这样的方式改朝换代、循环往复,走过了几千年;直到今天,遗毒尚存,为害尚烈。因此,官官相护现象是一个绝好的标本,剖析其中的机理,可以窥见传统社会特别是传统政治的运行规律。解决了官官相护问题,也就解决了政治上的大多数要害问题。

  官官一定相护吗?为什么会官官相护?这两个问题可综合回答如下:

  第一,中国官僚政治的首要原则,是对上负责。即使要求对上负责与对下负责一致,终究还是以对上负责为首要;对下负责,也主要不是对老百姓负责,而首先是对下级负责,当然地含有照顾和保护的意味。道理很简单,上级决定下级的升降黜陟,下级决定上级的意图能否实现,他们之间的利害关系比他们与一般老百姓之间的利害关系要密切得多、直接得多。这就是一个利益共同体,而且如王亚南早就指出的那样,是一个并不代表其他阶级而具有自身特殊利益的阶级(《中国官僚政治研究》)。作为利益共同体,官官相护是一种必然倾向。

  第二,中国官僚政治的特色,在于任何一个官员都置身于两张关系网之中。一张是显形的,即体制性的组织网络;一张是隐形的,即超越正常组织关系的个人关系网络。人们通常所说的关系网,指后者。事实上,两种关系网都会导致官官相护。前一种关系网多导致“合法的”官官相护,比如出于维护一个地方或单位的形象,维护当权者的权威,对于内部产生的问题,总是先捂盖子,捂不住了就想方设法大事化小、小事化了。有的为了提高领导个人的威望,形成依附性关系,甚至刻意对当事人加以保护,造成先死后活、未降反升等“戏剧性”效果。后一种关系网多导致“非法的”官官相护,这是由于官与官之间存在非正常的利益关系,比如行贿受贿、互相请托,庇护的方式通常越出正常的程序,只能暗箱操作。这样,任何一个负责裁判是非曲直的官员(不一定是最后决定人),如果置身当事人的关系网中,自然受到牵制和影响,如同“清官难断家务事”,网中事便是家中事;如果置身当事人的关系网之外,也不容易秉公办事,原因是“投鼠忌器”,不怕得罪当事人,就怕触动当事人背后的关系网,不光事难办,而且可能给自己留下无穷后患。“予人方便自己方便”、“多一个朋友多一条路”,这类民间信条、江湖守则同样适用于官场,为官场中人所奉行。由于这两种关系网的结成,每一个入了官场的人无往而不在关系中,从而使得官官必定相护,使得官官相护成为普遍的现象;关系网特别是隐形的关系网越广泛、越紧密,官官相护就越严重、越难以破除。

  第三,中国官僚政治的复杂性,在于其所处的社会是一个宗法社会。由血缘关系的同族延伸到地缘关系的同乡、学缘关系的同门、业缘关系的同事,使得官僚之间的关系跨越正常体制,变得更加复杂。宗法社会家国一体,强调以孝治家、以孝治国,倡导儒家的尊尊、亲亲思想,为尊者讳、为亲者讳,人情实大于国法,使得执行法律、秉持公正尤为困难。即使作为一个平头百姓,对造成自己冤屈的官官相护十分痛恨,但寻求宗法关系上的官员的支持、照顾乃至枉法呵护也会心安理得,甚至引以为荣。在这样的社会风气下,一个官员,如因清廉自守、严格执法而得不近人情、不讲人情、没有人情之名,在官场中就会被孤立,在社会上的亲属圈子以至熟人圈子里也会遭“敬而远之”的待遇。海瑞就被描述为“古怪的模范官僚”(黄仁宇:《万历十五年》)。这种社会氛围,是绝大多数正常人所无法承受的:你逃得出官场,你逃得出家园吗?

  第四,中国官僚政治的本质,是一种特权政治。皇帝不用说,是最大的特权人物,凌驾于百官之上,凌驾于法律之上,其滥用恩赏包括法外开恩,是官官相护的重要表现,其示范效应,对官官相护起着推波助澜的作用。大大小小的各级官僚,依官品都享有不同程度的特权,其中一项重要的特权,就是违法违纪受查处后可以根据级别大小相应地免予或减轻处罚。所谓“王子犯法与庶民同罪”,并不是说王子与庶民同罪同刑,而是按等差标准都相应给予处罚。这被视为了不得的事情,可以说是等级制下的最大公平了。但这样的事情历史上数得出几宗呢?而事实上,王子常常凌驾于法律之上,各级官僚也常常是不同程度地凌驾于法律之上。那些敢于主持公道的人,即使有王法为凭,结果多为不妙,有的甚至要为此献出生命。比如商鞅变法,厉行法治,曾刑及太子师傅公子虔,后被杀并遭车裂。权大于法,加上情重于法,官官相护似乎理所当然,对此,许多官场中人习以为常,不少老百姓只要事不关己也见怪不怪。

  怎么办?综合古今中外的做法和经验,这里列举解决官官相护的六条办法:

  一是干部交流。这是中国由来已久的做法。官员的迁调、避籍任职,一个重要考虑,就是为了避开复杂的人际关系,利于公平处事、公正执法。这个办法有用但有限。这是因为,即使一个官员调到一个全新的地方或单位,一下子脱离了原有的关系网,但也只是脱离了隐形的关系网,很快就得投入到新的显形的关系网中,何况隐形的关系网或迟或早还会重新建立起来。

  二是分而治之。有中国式的做法,如自秦汉起就对中央和地方政府的行政、监察、军事等职权实行分立,使之互相牵制、互相监督。这是皇帝驾驭臣下的办法,根本目的是维护中央集权和君主专制,但客观上对官官相护有所制约。也有西方式的做法,如近代以来实行的立法、行政、司法三权分立,这是政府横向分权;实行中央和地方严格划分职权范围、各司其职的联邦制,这是政府纵向分权;在公务员内部,再划分为政务类官员与事务类官员两大类,使决定政策与执行政策两种职能分离。由于分得比较充分,就比较彻底地打破了官僚利益共同体,或者说官僚利益共同体难以建立起来。这种分而治之的价值取向与中国正相反,是被治者驾驭治者的办法,根本目的是防止掌握公共权力的官员侵夺公民的权利,尤其是防止官员们联合起来欺负老百姓。特别是司法独立,司法机构和司法人员不受其他政府部门和政府官员的利益牵制,独立办案,依法判决,使得官官相护的现象难以产生。我国在民国时期借鉴和模仿西方式做法,实行过立法、行政、司法加监察、考试的五分体制。

  三是舆论监督。这是中外皆有的做法。现代舆论监督是西方文化的产物,新闻界起着监督行政、立法、司法三个部门过分行为和不端行为的“政府第四部门”的作用。如1973年美国总统选举中的水门丑闻,经由传媒披露并大量“炒作”,最终导致尼克松总统辞职。当然,三权分立的政府体制,包括行政系统内部某些要害部门(如中央情报局、联邦调查局)的某种中立和独立性质,也起了重要作用。中国一向重视群众的“口碑”,近年来由于互联网、手机短信等新兴传媒的兴起,舆论对官员和干部队伍的制约作用越来越大,有些官官相护的现象之得以克服、深层次问题之得以暴露并解决,实有赖于此。

  四是砥砺品格。强调个人道德修养,砥砺品格,这是中国文化传统的核心特征之一,如同我们今天强调树立正确的世界观、人生观、价值观和正确的权力观地位观利益观。儒家主张以德治国,皇帝和各级官员最大的德,就是以民为本,爱民如子。在老百姓受到冤屈时,要主持公道,“当官不与民做主,不如回家卖红薯”。不能否认良好品格和节操所体现出来的巨大精神力量。东汉清官杨震在拒受礼金时讲,岂止是你知、我知,还有天知、地知呢!这里的天知、地知,实际是指个人的良知。杨震的做法正合乎《中庸》的教导:“君子戒慎乎其所不睹,恐惧乎其所不闻。莫现乎隐,莫显乎微,故君子慎其独也。”这是中国政治文化的优良传统之一。但实践已经反复证明,由于没有合理而有效的体制、制度作保障,个人道德修养并不能发挥人们所企盼的作用。

  五是实现法治。作为一种治国模式,这是西方的创造。我国已确立建设法治国家的目标,确认宪法具有最高的法律效力、法律面前人人平等、法院依照法律规定独立行使审判权等基本理念和原则。随着这些理念和原则的不断落实,必将一步步直至彻底改变人情重于国法的社会风气。客观上,工业化、城市化的加快推进,为宗法社会最终蜕变为公民社会创造了条件,从而为建设法治国家准备了前提。

  六是定期选举。这是源自西方的做法。选举是体现主权在民原则的主要途径,是以公民权利制约公共权力的基本方式。通过定期选举官员,使官员真正对民意机构和选民负责。这是破除官官相护的釜底抽薪之法。

  解决官官相护问题,归根结底,还是要全面彻底地落实我国宪法所规定的人民当家做主的权利。在一定意义上说,清除官官相护的封建遗毒,也包括清除老百姓的“清官”情结,使之从寻求“为我做主”转变为自觉“我要做主”,做堂堂正正的社会主义中国的主人翁。


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