评论：“房屋70年大限”是个伪问题

　　杨支柱

　　光明观察刊发时间： 2006-10-31 http://guancha.gmw.cn

　　2006年10月27日，十届全国人大常委会举行第二十四次会议，对物权法草案进行第六次审议。全国人大常委会根据全国人大法律委员会的意见，在本次审议中维持了住宅建设

　　这则新闻一经发布，立即获得了舆论的好评。人们似乎都倾向于认为：自己房屋下的土地使用权期限届满以后，不用续费就可以继续获得土地使用权了。然而报道本身并没有明确这一点，多数全国人大常委会委员只是认为“民众普遍关心的住宅用地使用权续期问题，目前不宜作出规定”，今后如何处理仍然是个未知数。

　　在物权法本身未做规定的情形下，与房地产有关的单行法、行政法规甚至部门规章中的规定自然会发生效力，导致期限届满的住宅用地需要续费维持土地使用权。甚至在法理上，如果不对中国现行土地制度做重大的改造，住宅用地使用权期限届满以后续费也是顺理成章的事。

　　所有权在法律上是没有期限的

　　直到最近，中国大陆的传媒，甚至一部分律师和法学教师，都仍然在说什么“中国大陆的房屋只有70年所有权”。这完全是胡说。所有权在法律上是没有期限的，在法律上有期限就不是所有权。房屋所有权只受房屋自然寿命的限制，不可能受到法律规定年限的限制。有年限的不是房屋，只可能是房屋下面的土地使用权。

　　房屋不可能脱离土地单独存在，那么土地使用权到期以后怎么办呢？1990年通过的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的确规定，土地使用权期限届满以后地上建筑物由国家无偿取得。这一规定完全改变了全世界通用的所有权的概念，在对待土地所有权人和土地使用权人的利益上显失公平，不利于鼓励土地使用权人对土地的投入和有效利用，也与世界各国物权制度相悖。

　　到了1994年，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十一条明确规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当不迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”由于普通商品房住宅的土地使用权通常由数十人、数百人甚至数千人共同所有，势必发生有人按时申请续期、有人未按时申请续期甚至有人不想申请续期的问题，自动续期而由代表国家行使土地所有权的地方行政机关收取一定的续期费用就成为唯一可行的办法。

　　像我国这样采用出让方式设立土地使用权的国家并不具有代表性。市场经济国家普遍采用的收取土地使用权对价的方式是定期收取租金，而非一次收取出让金，因此未规定期限的土地使用权根本就不存在70年以内和70年以后的区别。

　　从物权法的角度看，土地使用权到期续费是天经地义的事，各国皆然。所谓中国房屋的“70年大限”完全是个伪问题。

　　西方国家公有土地上的集合住宅不交纳土地使用费，并不是基于物权法，而是基于公共政策。在土地可以私有的西方国家，只能到公有土地上购买“鸟笼”居住的都是穷人！

　　续费不续费的两难困境

　　既然城市住宅土地使用权到期以后要不要续费的问题是个公共政策问题，而非物权法律问题，那么决定要不要续费时就不能不考虑商品房住宅购买者的社会经济地位。由于众多农民和城市租房者的存在，我们不难发现，在中国城市中购买大楼套房居住的人尽管普遍负债购房，却很难算是穷人，因为他们至少有比较高的未来期望收入。“房屋70年期满以后”的问题之所以炒得那么火热，其实跟商品房购买者具有较高的社会经济地位和较大的话语权有关。

　　中国城市的房价之高与农民工的工资之低形成的强烈对比，决定了普通的农民工很可能一代人之内是没有能力买房的。如果不考虑公权力方面的腐败和浪费因素，免除住宅所有权人的土地使用费，对于占人口大多数的农民和城市无房者是不公平的。

　　但是普通商品房住宅收取土地使用权对价也同样存在不公平问题。农民的宅基地是不收土地使用权对价的，这还可以辩解，因为农民用的不是国家的土地而是集体的土地。城市的经济适用房不收土地使用权对价，就很难说是公平的。

　　在北京，由于大量房改经济适用房(公有住宅私有化改革的产物)、央产经济适用房和市产大面积经济适用房的存在，实际上所谓经济适用房的所有人的经济地位反而比普通商品房住宅(别墅和高档住宅除外)所有人的经济地位要高。70年之后再次对普通商品房收取土地使用权对价，而经济适用房因为其土地使用权是无期限的仍然可以不交费，这种不公平就会进一步加剧———因为即使是现在住在小面积市产经济适用房里的穷人的后代，那时的经济地位也可能在现在普通商品房住宅所有人的后代之上。

　　此外，续费在操作上也很困难。首先是对分散的居民收费的成本会相当高。其次是不可能像对待开发商一样采用拍卖的方式确定价格，比照70年前对开发商出让土地使用权的价格按面积分摊，也会遇到不同地段价格变化不均衡导致的不公平；因为70年可以使富裕地段因为交通拥挤变成穷人聚居区，也可以使土地价格低廉的城郊变成昂贵的别墅区。再次是对各个住宅楼剩余寿命的估计很困难，而按月或按年收取费用又会进一步增加收费成本。

　　所以，住宅用地期限届满以后是续费还是不续费，真是一个两难困境。

　　国有土地所有权主权化

　　我个人主张不续费，以一个更彻底的一揽子解决中国土地产权问题的方法解决续费问题，不但农民宅基地使用权、城市经济适用房土地使用权与普通商品房土地使用权之间的不平等不复存在，而且将农村土地征收、城市拆迁及其他土地问题一并解决。

　　这个办法就是将国有土地所有权主权化，将一级土地使用权永久化、类所有权化，政府只拍卖土地永久使用权而不再拍卖一定期限内的土地使用权，被征收土地的永久使用权出售的收入扣除征收和拍卖等费用外全部归被征收人所有，只须对狭义的公用征收进行价格评估。这样一来就几乎消除了政府官员在商业用地征收中寻租的可能和地方政府对“公共利益”进行扩大解释从而导致过度征收的经济动机。

　　这样一来，永久使用权概念取代了70年或50年、40年的使用权概念，住宅用地到期续费问题从逻辑上不复存在。而失地农民获得充分而适当的补偿之后经济能力增强，为他们进城买房提供了可能。

　　由于土地永久使用权在价值上相当于所有权，国家可以将农村集体土地无偿收归国有而由农民村集体保留永久使用权，实现土地制度的统一，彻底解决农民集体土地被征收过程中被层层扒皮的问题。至于村集体和承包农户之间关系的理顺，当然还需要依靠真正的村民自治。

　　国有土地产权不明的问题可以得到彻底解决，国家拥有主权性的所有权，各级政府和各公益事业单位(公立学校、公立医院等)对自己占有、使用的土地无偿取得永久使用权。

　　获得永久土地使用权的人因为拥有类所有权人的地位，可以出让永久使用权，也可以在自己拥有永久使用权的土地上为他人设定有年限的土地使用权；但公益组织无偿获取的土地永久使用权除外。

　　(作者系中国青年政治学院副教授)