土地违规背后的政府“身影”

　　本报记者黄蓓蕾 文/摄

　　核心提示

　　一场触及湖北的土地风暴正在酝酿，剑锋直指违法批地的地方政府。

　　湖北省国土资源厅副厅长张建仁向本报披露：在已经查处的6宗地方土地严重违法案件中，“获取巨额‘土地出让金’是地方政府非法卖地的主要动因”。

　　日前，在湖北省环保世纪行新闻通气会上，一位国土资源厅主要官员称“部分县市领导‘卖地’的积极性很高，客观上助长了土地资源的浪费”。

　　据了解，仅今年上半年，湖北国土资源部门从15个不符合节约集约用地的项目中，挤出357公顷“水分”，相当于10个中山公园的面积。

　　在国土资源厅提交给省政府的土地执法检查报告中，记者看到，“违法用地和非法批地”在“有的地区呈现越演越烈的趋势”。

　　这些违法违规审批土地的背后，或多或少都有“政府的影子”。

　　美岛300亩：

　　小项目“跑马”圈“大地”

　　“用小项目‘跑马’圈‘大地’的手法目前在全省已经比比皆是。项目布局不够合理，绿化面积过大，造成土地闲置和浪费。”省国土资源厅官员在接受本报记者采访时说。

　　10月17日，秋雨一连下了两天，大冶市东岳路大路村八宝树湾的刘师傅停下正在修建的房子，处理门前的积水。

　　“这一下雨全是泥，路不好走，说要修路但一直没有兑现，我宁愿还是住原来那间房子。”离在修建房子不到5分钟路程，就是刘师傅的原住处。如今，已成为“美岛公司”在黄石黄金山新区开发的“美岛公司工业园项目”，正在修建的厂房矗立在黄石通往大冶的公路旁，显得格外醒目。

　　“美岛公司工业园项目”在湖北省土地检查中，就是被勒令核减用地的在建项目之一。

　　据国土资源部门调查，“美岛公司”为该项目原申请用地21.0179公顷(约合315.3亩)，但在湖北省国土资源厅会审中，因“该项目容积率和绿地率超过工业项目用地控制指标”，核减了其中的7.7318公顷(约合116.0亩)。

　　对于核减“美岛公司工业园项目”用地一事，国土资源厅给出这样的解释：按照国家土地管理规定，建筑容积率应大于0.8，但该项目申报的只有0.55；规定绿地率应小于25％，但该项目高达45％。

　　“美岛公司工业园项目”用地审批为何能一路“绿灯”呢？

　　据了解，中日合资的美岛公司在大冶市，属地税挂名的A类企业。

　　2003年，大路村接到口头通知，他们的土地将被征用：农用地6.1207公顷，建设用地13.4886公顷，未利用地1.4086公顷。村民们也证实说，在责任田的征用上，事先并没有看到书面通知和协议。

　　与此同时，美岛公司和大冶市政府的合作如期进行。2003年12月，双方签署一份《协议书》，约定：大冶市政府在辖区东岳路街道办事处大路村内提供土地300亩左右，作为美岛公司的生产基地建设用地。

　　双方协定，大冶市政府在美岛征用土地费用首期600万元到位后，1个月内办土地出让手续及办好相关土地证按时交给美岛。

　　记者在《协议书》上看到，美岛在协议签订后，以每亩3.5万元的出让价(包含拆迁及土地平整)分3期支付给大冶市政府。

　　值得注意的是，在大冶市政府主持下，300亩土地没有按照法定程序进行公开拍卖，而是采用了早已被禁止的协议转让模式。

　　有了政府的参与支持，随后，2004年1月大冶市规划建设局在《大冶市建设工程用地规划审批表》中，关于美岛征地的21.0179公顷的规划，“可以办理建设用地手续。”

　　同月12日，征用土地费首期600万元到位后，大冶市规划建设局向美岛公司发放了《建设用地规划许可证》，准予办理征用划拨土地手续。

　　通过这个项目，美岛还获得了多项优惠：在建设期间应缴的行政性规费实行零费率，服务性收费则是按照最低标准减半征收，并由大冶市外商投资服务中心实行“一个口子”收取。

　　2006年2月，“美岛公司工业园”开工。在此前4个月，美岛以“生产流动资金需要”为由，向某银行申请贷款3000万元，将工业园地块作为最主要的抵押。一位熟悉内情的人士透露。

　　2006年4月，3000万元贷款如数到位。

　　黄石市规划局开发区分局局长谭杰说：目前该地块的基准地价是10万到12万，国家规定工业用地不能低于基准地价。“(每亩3.5万元)严重违反了国家土地政策”。

　　省国土资源厅在美岛公司上报审批材料中还发现，“美岛公司工业园”项目不但在占用土地面积上存在违法，而且，在土地用途上，还违背了“工业项目建设用地内不得建造成套住宅”的规定，在新区里安排了成套住宅用地。

　　违法面积增加1倍：

　　全省土地违规愈演愈烈

　　黄石市正在酝酿规划黄金山新区工业区，目前，黄石市通过审批的项目达20个，其中“美岛公司工业园项目”就是9个“在建项目”之一，但至今仍有11个“已审批未开工项目”，只留下空荡荡的空地。

　　“一些项目没有严格按照国家建设基本审批程序来做，如环境评估、项目的资金、投入的可行性进行考察等。这些项目和当地的东岳办事处签订了多项协议，价格都低于基准地价的每亩5万元。”黄石市规划局开发区分局局长谭杰面对记者坦言，“如果没有‘实力’就圈一块地，这样是不可能的”。

　　黄石市开发区国土资源局的一份材料显示：截至7月中旬，该局共清理出用地单位欠缴土地出让金16682.49万元。目前，已下发44份《催款通知书》，催收到位资金仅为4733.195万元。

　　黄石违法用地和非法批地，仅仅是此类现象的一个缩影。

　　一份省国土资源厅最近提交给省政府的土地执法专项检查报告印证了一些事实：

　　今年，全省清理出违法用地1318宗，土地面积14611.64亩。但在察看现场时却发现，即便是已经上报数据的地区，也漏报了一些比较严重的违法用地情节。

　　检查组初步估算，如果全覆盖统计，全省土地违法面积将可能增加1倍。有的市(州)土地违法所涉及的单宗土地面积较大，如武汉市4个区平均达到148亩/宗。

　　检查发现，土地违法尤以经济较发达、区位条件较好的地区，特别是开发区及周边区域最为集中。大多数严重的土地违法案件背后，都或多或少的有“政府的影子”。

　　很多地方在用地手续上报后，不等批准就开始用地，有的在建设项目用地经批准后迟迟不缴费用不拿批文，有的先动工后再报用地手续；这些先斩后奏的行为还算不上最为恶劣的，尤为严重违法的表现是，根本不报批就开始占地动工；还有的在动工建设时被发现属于违法行为后既不接受处罚，又不停工。

　　如荆州开发区某电器有限公司2004年占地325.68亩，2005年初检查时，荆州市政府曾向省政府报告要立案调查、严肃处理，这次检查时，该宗地手续还“正在办理”中。

　　武汉东西湖开发区的某空调器项目占地500亩，已于2004年3月动工，2005年底建成投产，至今也未组织用地手续报批。

　　报告还称，一些地方公开发布有违土地管理法律法规的优惠政策，如在招商引资中，武汉市江夏区承诺8-10万元/亩、仙桃、天门、潜江承诺2-3万元/亩包干土地等费用。

　　在供地问题上，一些政府部门出面违规出让经营性土地和擅自减免出让金的情况时有发生。

　　例如，荆州市经委在一房地产开发公司以2580万元依法竞得原某调味品公司土地使用权，并在全额缴清出让价款的情况下，动员其放弃已竞得的土地，促成在该市国土资源部门再次挂牌中另一地产开发有限公司以2210万元的价格竞得该宗土地使用权，造成370万元的国有土地资产流失。

　　继续建设已撤销的开发区和违规设立开发区的情况仍然存在。

　　例如，房县晓阳工业园、曾都区新型工业园在治理整顿时就已明令撤销，但当地政府仍继续建设，曾都区新型工业园现已初具规模。

　　据披露，许多已经国土资源部公告的开发区，一方面尚有大量土地可以利用，另一方面却在开发区周围寻求新的发展空间，甚至按照业主的意愿把项目落到土地利用总体规划确定的建设范围外。

　　一些地方还玩起擦边球，“以租代征”批(占)地呈现出蔓延的趋势。

　　一些城郊结合部“农家乐”、“土野菜餐馆”以及以“观光农业”、“示范农业”为名的休闲旅游度假村、农庄等发展很快，有的办理部分建筑物所占土地的用地手续，其他土地采取租用集体土地的方法；有的打着集体企业的名义变相租用集体土地；有的完全采取直接租用集体土地的方式。

　　报告称，“以租代征”的方式，不仅可以规避审批，而且可以偷逃大量规费。如新洲区的某现代农业发展公司租用张渡湖农场14.5亩耕地建厂房；潜江市某农牧公司租用杨市办事处刁庙村11.9亩耕地从事畜牧养殖(部分土地已固化)”。

　　巨额出让金：

　　地方政府卖地主因

　　根据国务院关于对地方实行分税制财政管理体制，困顿的财政状况是一些市县把目光盯到卖地的原因。

　　“美岛公司工业园”项目中，大冶市国土资源局出具的《征地补偿安置方案(2005)1号》文件显示“征地总费用”为329.5539万元，而美岛上缴市政府征用土地费首期就达600万元。

　　按照这个数据计算，该项目大冶市政府可以增加土地出让收入约720万元。

　　大冶市财政局提供的材料显示，大冶2006年实际可用财力为7.2亿元，其中非税收入达1.3亿元。

　　按照当地的统计资料，非税收入包括国有资产经营收益、行政性收费、罚没收入和出让土地的收入——土地出让金。

　　大冶市财政局一份资料显示：今年6月份，大冶市非税收入单月入库2281万元，其中土地出让金就占了400万元。

　　另一个数据显示：从2002年开始，大冶市对经营性用地实行市场准入机制，实行“一个渠道进、一个池子蓄、一个龙头出”的市政府对土地一级市场的垄断地位，土地经营收益由2002年的467万元增加到2003年的4651万元，2004年为7109万元，2005年上半年达到6382万元。

　　国土资源厅调查指出，部分县市领导“卖地”的积极性很高，客观上助长了土地资源浪费。今年1-8月份全省土地转让收入80亿元，全省有十几个县的“卖”土地收入几乎占财政收入的一半。

　　事实上，由于无法核实土地开发的成本，很多地方隐瞒、截留了土地出让收入，土地出让金已经成为地方政府的“第二财政”，地方政府卖地越多，土地收益越来越多，土地财政成为卖地财政。

　　在收缴土地转让费，有的地方甚至拖欠农民征地补偿费。

　　检查中发现，土地市场治理整顿时，全省各地上报情况反映已经全部清退了截留、挪用和拖欠农民的征地补偿费，但有些地方仍然没有清退到位。近来，又开始出现新的截留、挪用、拖欠征地补偿费的问题。

　　孝襄高速公路沿线7个县(市、区)征迁指挥部、28个乡镇政府共截留征地补偿费4533万元，经监察厅和国土厅共同督办，才于今年5月基本清退到位。

　　黄石市人大的一份材料中披露，全市涉及要给农民土地补偿的项目300余个，拖欠补偿资金达2000万元以上。

　　在卖地的冲动下，一些地方政府强调：批地是集体研究过的，即使违法也是因公违法。

　　有的违规违法操作的政府领导这样认为，上级领导强调严格土地管理、严格执法只是说说而已，不可能动真格。有的地方仍然存在党政领导干预土地出让的问题。

　　□对话

　　“地方政府不能依靠土地来增加财政收益”

　　专访湖北省国土资源厅副厅长张建仁

　　本报记者 黄蓓蕾

　　10月25日上午，省国土资源厅办公室，副厅长张建仁就地方政府乱占土地的情况，接受了本报记者专访。据张建仁介绍：“湖北省在节约集约用地上虽然做出了一些成绩，但在征地上还存有相当多的违规地方，地方政府的表现尤为明显。”

　　《长江商报》：地方政府浪费土地的症结在哪里？

　　张建仁：主要是下面政府领导的认识上存在着误区。其一，片面强调发展，有的地方把保护耕地和经济发展相对立，认为要发展就要牺牲眼前利益，让农民作出贡献。第二是干部的评价体系，强调个人政绩，城市形象改变，大马路、宽广场这些都看得见，就不惜牺牲农民利益。三是一些领导的攀比心理，招商形成恶性竞争，你地价减一半，我零地价；你全免，我给他送工厂。第四，执法不严，有法不依的现象还存在。

　　《长江商报》：你是怎么看待地方囤积土地的？

　　张建仁：招商引资现在湖北已经敞开，对湖北的促进比较大，如我省用民营资本建设的高速公路开通了几条，这样一多，有些人不是以投资为目的，有圈地之嫌，本来100亩足矣，要1000亩，为今后的发展留下空间。

　　《长江商报》：地方政府为何死抓住“土地出让金”不放？

　　张建仁：有句话叫“吃饭靠财政，建设靠土地”，土地收益比较多呗。又有名又有利，有些地方一味看重土地收益，“卖地”就有钱用，为地方增加财政收入，还可以增加政绩，但是卖地风不可涨。我们省是将全部的土地出让金留给了地方政府，去年，中央调控土地出让金，要求地方拿出15％用于专项土地的开发整理。

　　《长江商报》：对于地方政府如此浪费土地的行为，省国土部门是否有制约措施？

　　张建仁：今年国土资源部采取措施——新增用地不准进入收购储备中心进行交易，不能把农民的土地低价买来，再高价卖出，新增地只能用于项目。但是政府应得的收益也要“应收尽收”。

　　国务院会出台一些配套措施，用经济的手段提高门槛：加重土地征地成本，提高土地有偿使用费；增加耕地占用税；城市土地使用税提高；对农民的补偿要按照法律的规定，以补当地农民生活水平为标准。对于出让金明年会全额入财政，预算要经过人大审批，用、收、支要经过人大批准。

　　《长江商报》：目前，在工作中面临的一些困难有哪些？

　　张建仁：(翻开材料)闲置土地利用难度大。2005年全省共清理闲置、空闲和批而未供土地3348宗，5731.85公顷，相当于一年全省土地供应量。到2005年底闲置土地利用了50％。

　　武汉市68宗“烂尾楼”，前年开始处理，只要一动，每栋楼都是一个复杂的问题。通过两年时间，“烂尾楼”的处理还较好的。现在新的闲置土地又有增加，今年6月，全省清理房地产闲置土地42.38公顷。

　　《长江商报》：当前我们还要解决什么方面的问题？

　　张建仁：保障失地农民的利益，我省的高速公路、基础设施建设，除了政策引导，农民作出了重大的贡献。越是发展的地方失地越是多一些，失地农民面临的问题是“种地无田，就业无岗，社保无份”。

　　《长江商报》：对于农民的利益，省厅是否有相关的保障措施？

　　张建仁：对于征地，我们今年出台了“区片价”，把全省分为6类地区，根据《土地管理法规定》，以当地前三年的平均年产值最低不得低于11倍，最高达到30倍，如果30倍还不能达到当地生活水平，报省政府批准还可以提高。农民要求听证的，要发布公告，让农民有知情权。

　　《长江商报》：从去年以来，省厅加大了对土地违法查处力度，您能具体谈谈吗？

　　张建仁：今年7月，通报3宗土地违法案，主要先是擅自改变土地用途，后又非法占地。

　　从8月开始，又对6宗土地违法案件进行了调查，现在正在研究处理，不但要处理事，还要处理人。一是政府官员要受到处分，二是国土资源部门执法违法，再是用地单位，未批先用，要进行处理。以前对用地单位处罚多，现在对政府及执法部门也要进行处罚。

　　《长江商报》：下一步我们会采取怎样的措施？

　　张建仁：一是加强关于土地严格管理的宣传力度，二把干部考察和保护耕地的国策挂钩。目前，我省人均耕地面积0.8亩，低于全国人均1.4亩，有的县市只有0.5亩。第三，明年即将推行的工业用地一律“招牌挂”，通过招标、核卖、挂牌取得。现在是工业用地浪费严重，协议出让，价格弹性大。第四，加大闲置土地的处理力度。