生活话题 养路费养路还是养人

　　执笔 刘涧南 初阳

　　编者按

　　日前，交通部下发了“印发2007年全国公路养路费票据式样”的通知，这就意味着明年的养路费还将继续征收。

　　消息一出，网上质疑和反对征收养路费的人纷纷表达了自己的不满。10月31日，中国青年政治学院副教授周泽上书全国人大法工委，建议人大对养路费进行违法审查。

　　然而，面对公众的质疑，交通部门除了表示收费政策不动摇之外，未做任何合理解释。

　　从1997年提出“燃油附加费”，到1998年提出“燃油税”，法律定好的“费税改革”迟迟未动，养路费的“寿终正寝”也一再拖延。早已不合法的养路费一直在收，这背后的问题值得我们关注。

　　本报立场谁不愿意废除养路费

　　面对公众的质疑，交通部门明确表示：“明年养路费将继续征收。”这意味着，尽管燃油税有《中华人民共和国公路法》的相关条款作为依据，但仍然不会被施行；而养路费还得在没有法律依据的情况下继续征收。

　　很长时间以来，为了推进燃油税早日实施，有关的专家和学者不厌其烦地反复论证着实施燃油税的好处，很多道理大家都明白了。但为什么燃油税实行起来障碍重重呢？

　　要弄清这个问题，我们首先要明白养路费是干什么用的。

　　养路费应该做什么用？这似乎是个很简单的问题。养路费，顾名思义是指用于公路建设养护的费用。从字面上看，交通部门作为征收者，未必就能从中获益。但一些事实告诉我们，这笔名义上属于公共服务的养路费，常常用来“养人”，而不是“养路”。如在山西朔州市，当地审计部门审计发现，该市交通部门2005年征收拖拉机养路费795.47万元，其中87％用于行政管理费支出，而用于养护工程支出和其他支出只占到总支出的13％。

　　我们姑且认为，其他地方的交通部门用于管理支出的费用远远低于这样的比例。但是，我们由此已经不难理解他们对养路费改为燃油税的态度了。养路费一旦被取消，意味着交通部门将失去每年近千亿的交通收费权，人数众多的征费人员将面临转岗下岗，随之失掉的可能还有上路稽查的权力。“摘下大盖帽，变成了筑路工”，这当然是一些人难以接受的。

　　不收养路费，收什么

　　如果不收养路费了，取而代之的是什么名目呢？答案是燃油税。

　　燃油税在世界上是一项很成熟的税收制度，欧洲国家实行的很普遍，而且已经有几十年的历史。《公路法》提出“养路费改为燃油税”的主张，事前经过了长时间的酝酿、调查、讨论，并在海南进行了试点。1997年7月3日八届全国人大常委会获得通过后，又于1999年和2004年经过了两次修改，将燃油附加费改成燃油税。国务院在《公路法》基础上提出的修正案（草案），曾两次未获人大常委会通过，直到1999年10月31日，九届全国人大常委会十二次会议上最终通过。

　　然而，“燃油税替代养路费”在实施过程中却被年复一年地拖延，两任财政部长曾4次给出解释，理由都是“择机出台”。有经济学者分析，所谓的“择机”，是等国际油价跌至“合适”价位。当年制定实施的方案是按照每桶原油15美元设计的，但国际油价今年最高已攀升至70美元以上。照此推论，实施燃油税要“择”的“机”，似乎永远难以出现。

　　当然，车子既然使用了道路，无论是“税”还是“费”，总是应当交纳一种的。问题在于，一种已经经过论证的，更公平也更科学的制度不应长久地在等待中搁置。更何况，现在的养路费问题已经不只是一项能源政策的问题，而是如何对待法律、如何对待最高立法机构的权威问题了。

　　四部委规定与《公路法》互相冲突

　　在全国人大常委会修正《公路法》半个月后，即2000年1月14日，国务院就同意并转发了交通部、财政部、公安部、国家计委四部委《关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作意见》。该《意见》称：“在交通和车辆税费改革方案正式公布实施之前，各地仍应继续征收公路养路费、车辆购置附加费、公路运输管理费等交通规费。”

　　现在6年过去了，交通和车辆税费改革方案仍未出台，交通部依照国务院精神继续收取养路费，尽管不能说合法，至少也是“费出有名”。而既然“费出有名”，让它放着每年900亿元的养路费不收，简直无法想象。

　　《公路法》是全国人大常委会修订通过的，而《意见》属于部门规章，后者尽管得到国务院的同意，但从法律效力上说，人大立法要高于部门规章。如此，交通部必须尊重上位法，放弃征收养路费。我们必须清楚这样一个事实，《意见》是在全国人大常委会修订《公路法》之后才出台的，根据一般的法律常识，“上位法一旦生效，下位法即视为自行废除”，但《意见》倒更像是对《公路法》的一次“修正”。

　　养路费合法性的争议，表面上涉及的是官与民对一个法律条文的解释分歧：民间的理解是“法律已经废除了养路费”（代之以更公平的燃油税），而交通部门的理解是“不征收养路费的前提是征收相关税收”———实质上是交通部门利用法律的模糊通过部门立法将“部门利益法制化”。

　　出于对法律权威的维护，作为立法者的全国人大，有责任站出来对养路费进行违法审查：对《公路法》相关条文有歧义之处给出权威的解释，明确“以更公平的燃油税取代养路费”的立法意图，敦促相关部门给出“费改税”的清晰时间表，维护《公路法》这部立法机关订立的上位法对部门立法下位法的优先地位。

　　有车族：养路费收到何时才是头

　　开车收取养路费，恐怕只有在我国这样的发展中国家才会有。世界各发达国家几乎都没有养路费一说。在国外，买一辆车，登记办牌照，然后开车上路，总共一个小时就办完了。除了修车和汽油费用，除了车辆年检，几乎没有其他的缴费项目。

　　之所以如此，恐怕还是和我国公路建设的投资形式有关。在我国，地方公路几乎都是由地方政府筹资，而资金往往是来源于银行贷款，或者是投资人的投资。这种投资当然不是公益性的，有投入就要有回报，所以收取养路费、过桥费等等就顺理成章。问题是，公路费用的收取往往是政府出面制定收费标准和缴费人群。在实际执行的过程中，很多收费不是采取谁用路谁缴费的原则，而是只要你买了车，你就得交养路费。至于你一年开多少公里，使用多少路面，并没有人来关心，说实在的，管理部门也关心不起。

　　由此造成的不合理，就体现为一刀切的收费标准。“以燃油税取代养路费”的建议，就是为了消除这种不合理的收费。本来既合情又合理的措施却迟迟得不到执行，原因在于部门之间的相互扯皮。而不合理的养路费又每年创造着持续的收入，所以具体部门没有执行新举措的积极性。开车人的利益也就在这种扯皮的过程中被牺牲了。

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　　法律专家：养路费与《公路法》抵触

　　10月23日，交通部在其网站上刊登了《关于印发2007年度全国公路养路费票据式样的通知》，要求各地“认真做好公路养路费征收管理工作”。

　　10月31日，中国青年政治学院副教授、北京展达律师事务所律师周泽，以公民身份向全国人大法工委法规备案审查室用特快专递的方式递交了一份法规审查建议书，要求审查养路费征收法规、规章违法问题，并撤销现行养路费征收法规、规章。

　　周泽认为，目前各地交通部门据以征收养路费的有关行政法规、地方性法规，与现行《公路法》相抵触，也违背了《立法法》的有关规定。

　　周泽认为，全国人大常委会在1997年通过《公路法》时，仅有保留地认可了向车主征收养路费的做法，规定“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法。拥有车辆的单位和个人，在购买燃油时，应当按照国家有关规定缴纳燃油附加费。征收燃油附加费的，不得再征收公路养路费。具体实施办法和步骤由国务院规定”，“燃油附加费征收办法施行前，仍实行现行的公路养路费征收办法”。

　　在1999年修订《公路法》时，全国人大常委会则彻底否定了向车主征收养路费的做法，规定“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定”，“依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建”，并全部废止了旧法中有关养路费征收的条款。

　　“2004年全国人大常委会再次修订《公路法》则根本不涉及养路费问题。”

　　交通部门：开征燃油税才能废止养路费面对征收养路费违法的指责，有交通部门人士辩解：1999年修订的《公路法》在规定“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”的同时，规定“具体实施办法和步骤由国务院规定”，而在《公路法》修订后，国务院办公厅在2000年转发交通部、财政部、公安部、国家计委《关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作的意见》指出，在交通和车辆税费改革方案公布之前，各地仍应严格执行既有交通规费征收的有关规定，继续做好征收养路费等交通规费的工作。

　　同年，国务院还批转财政部、交通部等10个部 委、办、局和中国石油天燃气集团公司、中国石油化工集团公司联合制定的《交通和车辆税费改革实施方案》，明确规定，开征燃油税后，养路费才废止。目前，燃油税仍未开征，因而交通部门继续征收养路费，并不违背《公路法》。

　　也有人指出，在燃油税开征之前必须征收养路费，否则公路就没有资金养护。

　　（生活报）