行政执法呼唤"人性化" "以劝代罚"引发思考

　　新华网北京11月6日电 （张景勇 刘浦泉 王丽）一辆车被查出欠缴养路费，仅滞纳金就高达40多万元；安徽来京务工人员杜宝良在北京同一地点违反禁行规定105次，均让隐蔽的摄像头拍摄下来，被告知须交罚款上万元；超载罚；超生罚……

　　在一些部门、一些地方“罚而不管”“以罚代管”的一片“罚”声中，另一个声音的出现让人侧耳：“以劝代罚”。

　　北京市工商行政管理局近日全面推行“以劝代罚”的柔性行政指导方式，立即在社会上产生强烈反响，肯定、观望以及否定等各种观点不一，引发了人们对行政执法行为的深思。

　　罚款＝行政执法？“以罚代管”导致不和谐

　　“行政关系不和谐已成为一个突出社会问题，由于一些部门‘以罚代管’‘野蛮行政’，导致行政争议增多、社会矛盾激化。行政机关‘以罚代管’，一个集中的体现就是争夺‘立法权’。在部门利益中，最重要的就是‘处罚权’，因此一些部门的行业法规，最主要的就是‘罚款权’。”全国政协委员李汉宇对此忧心忡忡，“简单的处罚手段，往往导致行政管理水平滞后，无法适应市场经济发展的需求。不少行政机关并没有对行政相对人进行提示，而是在信息不对称的情况下进行处罚，服务意识差，管制意识强，造成行政相对人的反感，‘官民不和谐’使我们离服务型政府还有不短的距离。”

　　北京一家企业的法人代表向记者反映，有些执法人员不问青红皂白，不管三七二十一，上来就罚款，被罚者稍有不从，便加重“罚码”，少则罚款几千元，多则几万元甚至几十万元，吓得企业四处托人找关系。

　　北京市工商局法制处处长胡莉蓉认为，这种情况恰恰反映了传统行政执法理念上的偏差。过去，执法单位和执法人员以罚款多少论英雄，谁罚款多就说明谁工作有成绩。虽然这只是不成文的“规定”，但由此造成执法单位之间、个人之间互相攀比，罚款成了衡量行政执法工作好坏的重要标准。

　　不少专家分析提出，以罚款多少论英雄现象的存在，与一些地方财政体制不无关系。罚款之风盛行还反映了一种“惰政”习气，只是为了自己所谓的“管理方便”。

　　北京市工商局局长张志宽说，长期以来，工商行政执法偏重处罚，习惯使用刚性手段进行罚款处理，缺乏柔性的事先防范、教育和事后回访，致使违法行为难以杜绝。由于行政处罚伸缩性大，对同一违法行为，不同地区执法部门和不同执法人员之间的处罚结果不一样，无形中也给一些执法人员创造了捞好处的“寻租”机会。

　　在李汉宇看来，工商部门的处罚权很广泛，面对的行政相对人也非常庞大，但目前工商部门行政执法人员素质参差不齐，行政关系不和谐现象突出。

　　为改变这一状况，2006年10月31日，北京市工商局宣布全面推行主体事项提示、轻微问题告诫、突出问题约见、管理责任建议、典型案例披露等五种柔性行政指导方式，对轻微违法行为不再“一罚了之”。

　　以人为本还是挑战法律？“以劝代罚”引发热议

　　“行政指导将对传统行政执法理念带来巨大冲击。”张志宽认为。

　　“北京市工商局的这一管理方式，体现了人性化的管理，是对公民权利的一种保护，同时也是对公民的一种信任。”中共中央党校政法部博士井敏说。

　　同样，北京道可特律师事务所律师王之昉也认为，这样做最直接的好处是使行政相对人更容易接受，增强维护行为合法的自觉性。行政指导制度在不少国家已经较为普遍，对行政相对人以指导和告诫为主，而不是简单的行政处罚。

　　李汉宇说，这是一种良好的尝试，是由单纯建立在行政处罚权基础上的行政行为向服务型行政转变。

　　“以劝代罚”不但得到了多数专家的认可，更得到了原应被罚者的欢迎。前不久，北京一个个体户打算在自己的营业执照到期后，申请注册一个餐饮公司，于是重新选定了一个居民楼一层作为铺面房，并交了订金，还购买了12万元的装修材料准备施工。当地工商部门发现后，及时对他发出了“营业执照到期和居民楼一层不能从事餐饮业”的行政提示，使他避免了20万元的经济损失。这位个体户感慨地说：“执法部门的提示太及时了。”

　　然而，在多数人肯定的同时，也有人表示担心：不管是“轻微”还是“严重”违法都同样违反了法律、法规，应“违法必究”，“以劝代罚”干扰了法律公平、公正的原则。

　　对这个问题，胡莉蓉解释，新推行的提示、告诫、约见等五种行政指导方式将重点解决三类问题：一是对可能出现的违法行为，提前提示告知；二是有违法行为，但法律无具体罚则；三是法律有明确罚则，先责令违法者限期改正，否则依法处罚。行政指导主要解决可能出现的违法行为、有违法行为但无具体罚则等问题。它可以补充行政执法的不足，解决执法中的一些不和谐问题。

　　井敏说，“以劝代罚”有一个前提，即工商部门的执法行为要在法律允许的自由裁量权内，必须依法办事。如果法律规定罚，那就必须依法办事。行政执法行为不能违法。

　　昙花一现还是治本良药？“以劝代罚”需要长效机制

　　胡莉蓉认为，行政指导对单纯的行政罚款行为是一种抑制，既有利于进一步规范执法行为，又解决了“以罚代管”“罚而不管”的问题。

　　当然，“以劝代罚”探索的积极意义不难看出，但能否成为治本良药？取得实效、长效？

　　“有关行政机关必须实现观念转变，实现由监管者向服务者的转变。如果这个定位没变，即使新举动可能产生一定效果，也很难发生根本变化。”井敏说。

　　制度更具根本性。王之昉提出，必须建立相关制度保障。首先行政指导也需规范。目前一些部门除乱罚款之外，行政指导也出现不规范行为，比如有的部门制定了一系列明确的咨询政策，但是严格按照其咨询建议进行，最终却又出了问题，这就是行政指导不规范。其次是要规范行政单位的“自由裁量权”，对其加以限制，并接受社会监督。北京市工商局提出对一些轻微违法行为可以先“劝”后“罚”，但如何界定什么是“轻微违法”？是由行政机关自由裁量，还是别的方式？对此还应有一些系统性配套文件规定。另外，还应建立“处罚回访制度”。

　　清华大学行政法学教授于安提出，行政指导具体针对什么样的情况应有更明确规定，也要防止行政机关不履行维护公共利益的职责。比如说，企业对消费者权益造成了损害，是采取行政指导还是行政处罚，就要有明确界限，既要有利于促进行政相对人尽快纠正不正当甚至违法的行为，更要保护社会公众利益。因为行政机关被赋予行政处罚权的根本目的也是为了更好地维护公众利益。这个界限怎样界定值得研究。

　　 行政处罚是手段还是目的？行政执法呼唤“人性化”

　　我国行政处罚法明确规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

　　但我国相当多的行政机关长期以来以处罚代替教育，不管违法行为轻微还是严重，往往“一罚了之”，而且多数情况下，罚款之后违法状态依然没有中止。

　　“现在很多行政执法部门就等着有人违法，也希望有人违法，违法以后好收罚款。”北京市律师协会资深律师邱宝昌指出，在一些地方，罚款不仅成了行政执法的手段，也成了执法的目的，因而对一些危害性不大的轻微违法行为随意处罚、高限处罚。

　　李汉宇认为更为糟糕的是，有不少部门为了攫取部门利益，采取“陷阱式立法”，执法相对人往往是在并不知情的情况下跌入陷阱，被迫接受高额处罚。比如说，设计时速60公里至80公里的公路，有一路段突然限速30公里，并安装“电子眼”监督，驾驶员往往在不知情的情况下就被罚款。行政机关行政处罚必须合理合法，但现在我国法律制度还比较粗糙。在不少地方，交警罚款任务分配到个人已成为“公开的秘密”，为了完成任务，制造陷阱罚款的现象突出。

　　据北京一些汽车司机反映，北京有些道路交通警示标志不明显，而有的警察不是站在明处进行提示，而是藏在暗处等着给违章司机开罚单。有的司机与交警理论，而交警却称：“不多罚几次，你能记住吗？”

　　邱宝昌认为，行政处罚是手段，不是目的。对故意违法行为实施法律强制手段是必要的，但轻微违法的当事人也许并不是故意的，应以说服教育为主，重在预防违法行为的发生。如果动辄对其实施罚款，很容易使其产生逆反心理，难以收到“管好”的预期效果。

　　一些执法部门重权在握，往往把严肃的行政处罚变成纯粹的货币处罚。对此，有关专家认为，应严格执行行政处罚法规定的罚缴分离制度，切实做到“收支两条线”，防止一些地方和部门行政处罚过程中的货币化倾向。

　　不少专家认为，“人性化执法”是对新时期执法人员的更高要求，并不会削弱法律的威严，相反会让人更容易接受，更容易使人受到良好的教育。执法的“人性化”不仅有助于执法人员的形象塑造，还彰显了一种丰厚的人文内涵。人是社会资源中最宝贵的资源，每个人都应该有尊严地活着，动辄“一罚了之”不是一个文明社会所应尊崇的法则。

　　于安认为，北京市工商局的做法是否可以在其他行业和领域推广不可一概而论，因为各行政机关的情况不一样，违法情形不一样，需要具体分析；但总体上，我国在推进依法行政的过程中，对于大多数可罚可不罚、可追究可不追究的行为，还是应以行政指导手段为主。

　　“无论是工商、交管，还是城管等其他有关方面，都需要转变观念。行政监管的出发点应是‘公民本位’，是为了公民利益的实现，是为公众服务，而不是为了部门利益，或‘管理方便’。”井敏提出。（完）