评论：五保户政策调整当注意制度协调

　　新修订的国家《农村五保供养工作条例》自今年3月1日开始施行。这个条例要求各地方政府要在11月出台贯彻新《条例》的细则，于是，最近各省市也陆续出台了地方性的农村五保工作办法，并引起社会的关注。新的国家条例重点修改了有关农村五保供养资金渠道的规定，明确今后五保供养资金要在地方政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。这一规定将农村一部分有特殊困难的群众纳入了公共财政的保障范围，实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制，向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历

　　从以往的实践看，农村五保供养制度的落实尚不尽如人意。最大的问题是农村五保供应制度的资金来源没有充分保障。而随着“三提五统”被并入农业税，再后来农业税也被取消，农村五保供应制度运行的经费落实问题突显。在这种背景下，农村五保供应的经费就只能列入政府财政预算了。

　　当前的重要问题，是农村各项社会保障和社会救助政策的相互衔接。目前农村有多种社会保障和社会救助形式，其中，低保政策、五保供养政策和特困户救助政策是专门针对农村低收入或无收入人群的。

　　按照五保供养制度，供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。这是一个比较高的要求。如果要真正将五保户的生活水平提高到当地农户的平均水平，至少可能存在下面相互联系的两方面的问题。

　　各地出台的农村低保标准要明显低于当地的平均生活水平。例如，北京市今年制定的低保标准大多没有超过每月100元。如果五保户供养标准真正落实，则每人每月应该在400-500元左右，一户农民如果符合五保标准，有可能每年从政府领到1万元以上。从理论上说，这种差异有可能使一部分领低保补助的农户想办法挤到五保户的行列中来。如果把有无劳动能力作为确认五保户的惟一标准，一些农民有可能获得虚假的健康状况证明，把自己变成五保户。据有关资料，北京市的五保对象约5000多人，低保人口有23万多。如果这23万人口的生活水平明显低于五保对象5000人，不难想象，五保队伍的扩大会相当迅速。

　　确认五保户的实际标准还有一个赡养依靠是否存在的条件。在没有实行农村养老制度的农村地区，如果两个老人丧失了劳动能力，其孩子如果有赡养能力，则不能被确认为五保户，相反则可以是五保户。但从长期趋势看，子女赡养老人的义务会淡出历史舞台，否则我们也没有必要逐步推广农村养老制度了。由此可以看出，农村养老制度与五保供养制度存在潜在的摩擦。

　　能不能逐步用农村社会化养老制度和低保制度替代现行的其他农村救助制度？

　　我认为是可行的，并且应该把它看作一个趋势，在设计各种具体制度时注意彼此间相互协调的问题。

　　□党国英（中国社科院农村发展所研究员）