激励型财政机制力促县域经济发展

　　激励型财政机制力促县域经济发展

　　——科学发展中的广东财政系列报道之二

　　广东地方财政收入虽然连续十五年全国第一，但县域财政却相当薄弱，区域间差异很大。以2003年为例，县域所辖全省83.8％的土地只创造了6.7％的地方财政一般预算收入。

　　“追兵就是标兵，对手就是老师。”广东要继续保持全国领先地位，就必须“事事领先一步”。为了改变县域经济财政发展缓慢的状况，省委、省政府作出了加快县域经济发展的战略决策。省财政厅经过深入调研，认真查找问题，广泛征求意见，找出县域经济财政发展缓慢的体制性症结主要在于省财政转移支付和县域财政发展不挂钩，吃“大锅饭”的体制一定程度上导致部分地区“等、靠、要”思想严重，发展经济、壮大财源的压力和动力不足。对此，省委、省政府主要领导明确指出:“财政转移支付必须是一种激励的机制，是促进增长的机制，财政转移支付在新的机制下要加强激励性。”

　　激励型财政机制引发思想革命

　　在省委、省政府的高度重视下，省财政大胆突破理论和传统的框框，在一般性转移支付中大力度地引入激励机制。在原一般性转移支付的基础上，将每年新增一般性转移支付的60％左右用于激励困难市县“多劳多得”，40％左右用于确保困难市县财力的稳定增长。与此同时，对县域经济财政发展取得较好成绩的县(市)及县级领导班子分别实行奖励，创造性地制订出激励型财政机制。

　　2004年1月1日起，我省激励型财政机制开始实施，一定四年不变。政策的实质就是将省财政转移支付与县域经济财政发展挂钩，把保障基本需要与激励发展动力结合起来，把促进经济发展与财政增收结合起来，把省与市县共赢利益结合起来，县域只有经济发展快，财政增收多，才能多得转移支付补助；反之，就将少得甚至被扣减转移支付。与原来的一般性转移支付制度相比，新的机制明显增强了对经济发展的激励作用，打破了“大锅饭”，改变了过去干多干少一个样、经济发展快慢好坏一个样、转移支付照拿的局面，充分体现了“水涨船高，奖励先进，鞭策后进”。

　　“旱涝保收”的固化利益格局一旦打破，新机制所产生的威力立竿见影。随着新机制的运行，县域领导发展经济的主动性和积极性被充分调动起来，对本级财政收入增长的关注度大大提高，更加注重经济结构的改善和经济运行质量的提高。思想观念的转变带来行动上的可喜变化。各级党政领导把财税工作作为经济工作的重中之重，各市在加快经济财政发展中纷纷使出新招、高招和实招，县域在培植壮大财源上比先进、争先进、赶先进，一场前所未有的比速度、比活力的县域经济大竞赛在全省范围内迅速展开。

　　激励型财政机制产生杠杆导向效应

　　据省财政厅预算处有关人士介绍，整个制度设计最基础的指标概念是“综合增长率”，这是省对市县转移支付激励补助的考核指标。它由三个指标构成，其中市县上划省的营业税、非国有企业所得税、个人所得税和土地增值税(以下简称“四税”)收入增长率权重为60％，上划中央的增值税和消费税(以下简称“两税”)收入增长率权重为25％，地方财政一般预算收入增长率权重为15％。

　　目前广东的各项相关指标已经达到工业化中后期水平，正面临着加速发展、产业结构升级的重要机遇，必须大力发展第二、第三产业。而第二产业的发展在税收上的表现，主要体现在增值税的增长上。这个25％(上划中央“两税”收入增长率权重)的实际意义，就在于鼓励县域经济大力发展第二产业。而占综合增长率60％权重的是上划省“四税”的增长率，“四税”在某种程度上又体现一个地方第三产业发展的水平。同时，按照现行财政体制，这一块是省市共享税，是地方财政收入的主要来源。这实际上是从机制上鼓励县域大力发展有利于培植财源的项目，通过财政手段，引导全社会特别是县级领导班子在关心产业结构布局和经济发展的同时，更加关注本地财政收入及其结构。

　　体现市县本级财力增长的地方财政一般预算收入增长率在综合增长率中的比重相对较少，权重为15％，主要是因为地方财政收入由税收收入和非税收入构成。而在非税收入部分，客观上存在容易受人为因素影响的环节，所以把权重降低。这样一来，一方面既可以体现收入总体水平提高对当地财政收入的影响，又可以抑制为了增加财政收入而弄虚作假的不规范行为。

　　总体上来讲，综合增长率基本上可以成为一个地方经济财政发展水平的整体反映，某种程度上可以成为衡量地方经济财政结构比较客观和重要的指标。市县的各级干部，尤其是领导班子，无不被这个每月都在变动着的统计数字牵动着神经。从2004年6月份以来，省财政厅实行每月县(市)综合增长率排序通报制度，各个县(市)对照政策一算就知道自己能拿多少转移支付补助。政策和方法完全公开透明。

　　激励型财政机制的“杠杆效应”，就是要鼓励欠发达地区加速发展，通过自己的努力，得到更多实惠。河源市财政局梁国华局长告诉记者，河源市所辖5县都是省里扶贫开发县，财政都很困难。省激励型财政机制实施后，要想“多拿、全面拿、持续拿”省财政转移支付补助，就必须转变理财方式，不断培植壮大财源，加快经济发展。他欣喜地说:“新机制实施第一年，河源市财政成绩喜人。所辖5县的财政全面丰收，一般预算收入增速均超过34％，其中连平县收入综合增长率为85.01％，在全省67个县(市)中排名第一。”

　　激励帮扶并举促进县域经济加快发展

　　效率与公平是一对矛盾，加快发展县域经济财政同样需要妥善处理好两者的关系，使之形成合力，相互促进。“实行激励型财政机制并不意味着我省扶贫措施和方向的改变。”省财政厅厅长刘昆说，“现在的政策设计，是针对原办法在执行当中出现的问题，在原有基础上所作的调整、补充和完善，引入了激励机制，其它扶持山区发展的政策措施继续执行。”

　　因此，我省在坚持效率优先，促进县域经济财政加快发展的同时，充分考虑市县的实际困难，注重公平。主要体现在两方面:一是对市县一般性转移支付额予以保底，规定不低于2003年基数，同时设立稳步增长的转移支付，确保市县财力的稳定增长，保证市县基本运转的财力需要。二是在实施激励型财政机制以后，出台了帮扶政策对困难市县予以帮扶。激励型财政机制立足于发展从根本上解决县(市)镇(乡)的财政困难，逐步缩小东西两翼和粤北山区与珠江三角洲地区间的差距；帮扶政策立足于补助进一步确保县(市)镇(乡)运转的基本财力需要，逐步提高县(市)镇(乡)的财力保障水平。两大措施一起实施，有效促进了广东省县域经济财政加快发展和区域协调发展。

　　县域经济发展形势喜人

　　实践证明，省委、省政府实施激励型财政机制的决策是非常正确的，也是十分及时的，对于像河源、清远这样的山区来说，就像是下了一场“及时雨”。在新机制的激励下，广东县域经济的后发优势正在显现出来，经济财政发展形势喜人，捷报频传。2004年，全省67个县(市)GDP比2003年增长13.3％，超出2000－2003年平均增长比例4.5个百分点。2004年和2005年，全省62个享受省财政转移支付县(市)县均财力增加6800万元，地方财政一般预算收入超亿元县增加了18个，县域地方财政一般预算收入增长率每年都超过20％，明显快于1997－2001年地方财政一般预算收入年均增长比例11.4％。在经济财政加快发展的同时，广东省部分县(市)经济结构实现了转型，改变了农业占主导地位的经济结构，增强了发展后劲。

　　地区间的差距也逐步在缩小。2004年广东省实施激励型财政机制以来，市县地方财政一般预算收入和上划省“四税”收入均呈现梯级递进增长势头，抑制了全省区域间差距进一步扩大的趋势，促进了区域协调发展。2004年，东西两翼和粤北山区地方财政一般预算收入占全省市县级收入的比重，比2003年提升了0.2个百分点。2005年，区域间差距在上年基础上继续缩小，东西两翼和粤北山区地方财政一般预算收入占全省市县级收入的比重再次比上年提升0.2个百分点。

　　从长远来看，随着县域经济迅猛发展，县级财力不断增强，财政“蛋糕”不断做大，财政经济实现良性循环，地区间发展不平衡的矛盾将逐步得到解决。

　　本报记者朱桂芳通讯员范小花

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　　激励型财政机制令县域经济飞速发展。资料图片