评论：行政执法，不能一罚了之

　　作者：葛洪义

　　为什么一种以执行法律为目的的处罚手段，在公众心目中会变得如此面目可憎？甚至被指责为非“人性化”？根本的原因恐怕就在于，许多地方的行政执法机关，都把罚款本身当作了执法的目的。

　　罚款是行政处罚的一种重要措施，是对行政违法行为的一种法律制裁。在境外许多地方，例如新加坡、中国香港等地，对随地吐痰等不文明的现象和违章行车等违法行为课以重罚，都曾取得奇效。因此，从上个世纪80年代起，我国内地也在行政管理措施中引进了罚款并不断加大罚款的力度，有力地维护了各级政府有关行政管理的各项规定和良好的社会秩序，提高了社会的文明程度。

　　然而，曾几何时，罚款成为了众矢之的。最近，北京市工商行政管理局全面推行“以劝代罚”的柔性行政指导方式，新华社通讯员以《行政执法呼唤“人性化”》为题加以报道。实际上，“以劝代罚”是否就是一种人性化的行政执法？其中大可讨论。毕竟，行政执法是以执法为目的，当行政指导不能达到目的的时候，罚款或许就是实现法律目的的一种得力手段。对违法者进行惩罚，就是对公众的“人性化”关怀。说得更明确一些，该罚不罚的，还涉嫌行政不作为，即行政机关及其工作人员不履行自己法定职责的违法行为。所以，真正具有核心价值的问题是：为什么一种以执行法律为目的的处罚手段，在公众心目中会变得如此面目可憎？甚至被指责为非“人性化”？根本的原因恐怕就在于，许多地方的行政执法机关，都把罚款本身当作了执法的目的。

　　有几个经典的案例可以说明这个问题：安徽在京务工人员杜宝良在北京同一地点违反禁行规定105次，罚款上万元；一辆车被查出欠缴养路费，仅滞纳金就被罚40多万元。据媒体报道，北京市容管理部门购买了每辆价值数百万元的安装有先进监测设备的车辆若干，据说该设备可以当场分辨出一口痰是哪位留下的；也有报道西安城市街头曾经出现一幕：某交通民警驾驶普通牌照车辆，有意在狭窄的单行道上缓行，阻挡其后的出租车，造成出租车鸣笛而进行罚款。此事绝非天方夜谭，因为当事出租车司机感到委屈而提起行政复议，交警大队答复：交警行为不对，应该纠正；但市内严禁鸣笛，罚款照旧。至于执法者化装成普通群众，对违法行政管理规定者进行处罚，更是屡见不鲜。

　　为什么执法部门不能及时纠正违反行政管理的行为？一直要等到罚款数额达到天文数字？为什么故意诱导他人违反行政管理规定？为什么在国家财力不足、下岗失业现象严重的时候，还要耗费纳税人的巨额税款购置豪华罚款车追究罚款数元至数十元的行为？这并不是违反规定或者行为不当可以解释的。毕竟，类似现象是相当普遍的，不是个别的、偶然的。事实上，许多地方都是把罚款数额作为衡量行政执法工作的一项重要指标，罚款成为预算外的一笔重要财政收入；有些地方甚至规定罚款任务并把罚款按一定比例部分返还给罚款部门，以激励下属完成罚款任务。只要查查豪华罚款车的购置款哪里出的，罚款又流向哪里，这个问题就应该很清楚了。

　　罚款本身不是目的。以罚款为目的，第一，必然淡化管理本身。杜宝良的行为如果及时得到纠正，他本人就不会蒙受巨额财产损失，而且也会防止他的违章行为造成交通混乱；第二，必然损害政府形象，恶化与群众的关系；第三，还会滋生各种行政违法违规行为，甚至诱导执法者牟取不当利益进而堕入违法犯罪的深渊。

　　总之，罚款是行政管理的重要手段，但它本身不是目的。行政执法，不能不罚，也不能一罚了之，而是要依法规范。否则，当罚款不再是一种单纯的惩罚手段，而是政府运行的重要财政保证的时候，百姓与执法者或许都会把对方作为自己心目中潜在的对手。

　　来源：广州日报