民意问责要靠制度来保证

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　　贺方

　　最近，江苏省南通火车站在新建两年后，被爆破推倒，重新“改扩建”，媒体的民意调查显示，56%被调查者认为需要对南通火车站的推倒重建进行问责(《小康》杂志)。

　　暂且不论传闻是否有实证根据，抑或说仅仅是空穴来风的个人杜撰，单就是公众的这种“问责”自觉就值得赞叹，毕竟，在民意一波又一波的问责浪潮中，体现的恰恰是现代公民应有的责任自觉意识。如果说温家宝总理所说的“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”，是为打造法治政府和有限政府立下的责任标杆，那么，基于理性人的利益最大化之考量，纳税人对“取之于民”的公共财政斤斤计较，则是民主政治下必然的“民权运动”。

　　不过，于公众而言，仅有权利意识以及问责自觉是远远不够的。正如在南通火车站改造问题上，虽然有56%的被调查者认为应当问责，但对于问责谁的问题，多数公众都如盲人摸象一样在跟着感觉走。这一问责对象模糊化的尴尬，从“原南通火车站的设计单位和设计者”、“原南通火车站的项目负责领导”到“铁道部相关部门负责人”的众说纷纭中，就可窥见一斑。价值判断上的问责信念之坚定，与实证判断上的问责对象之模糊，在形成强烈反差的同时，也证明了如此“无的放矢”的问责，会因为根本不具有可操作性而流于形式，成为一种虚置的民意。当然，这一民意问责的尴尬，问题并不在于是否应该问责，而在于如何确定问责对象。如果我们承认不论是有限政府的打造，还是法治社会的建构，都是在权力和责任之间建立起必然的逻辑关联，那么，有效的问责必须以权力的分化为前提。

　　在法治的框架下，没有权力，责任也就因“皮之不存”而“毛将焉附”。从这个意义上讲，法治社会中比问责更重要的是权力的分化，即不仅权力应当分属不同的部门，而且不同部门的权力界限也理当为公众所知悉。否则，“大杂烩”的权力一体或者权力交错，只能让问责成为看似人人有责但却人人无责的法不责众。

　　就南通火车站改扩建问题而言，这实际上涉及到地方政府决策权和作为中央政府部门之一的铁道部之间的权力分化问题，也就是说，如果在南通火车站的改扩建问题，能够清楚地划分出南通市政府和铁道部的职权范围，那么改扩建是否必要、如果没有必要违规操作谁来承担责任等等问题，就很容易被纳入民意议程的范围，受民意制约和公众监督，而不是在现在这种权责不明的状态下，传闻四起但却无人为之承担相应的澄清责任以及进一步的问责乏力。

　　权力分化的意义在这里就显得尤其重要，但这并不只是意味着对权力者的约束，更多的也是对权力者的保护，其目的不仅仅是为了制衡权力不致滥用，更重要的是意味着责任的豁免，而这种有限责任的豁免最终受益的恰恰是公众。因为，在权力分化的前提下，权力界限的清晰意味着权力的行使必须首先考虑责任的担当，这样权力的行使的风险才能在这种“战战兢兢”中，诉诸民主议程、公众监督以及事后问责来确保权力决策的风险最小化以及民意最大化。

　　只有在权责清晰的前提下，权力的厘定才能给权力者带来必然的责任自觉，而且，也只有建立在这种责任基础上的问责制，才能不仅让被问责者心服口服，更能够让问责成为负责的制度前提。毕竟，问责是为了激发责任感，而不是为了问责而问责的“工具目的化”。