法治困局：显规则向潜规则低头

　　新闻分析

　　阮占江

　　虽然上级联合调查组向下级部门下发的公函并无法律效力，但因为是上级部门“指令”，隐形威力巨大，下级部门不仅不敢怠慢，而且只得执行。在这样一种显规则最终不得

　　潜规则是近年来较为流行的一个新名词，指的是在主流意识形态或正式制度所明文规定的规则之外，人们私下认可的行为规则。尽管显规则本身不可能尽善尽美，尽管潜规则有时确实也不无作用，但显规则既然上升为正式的显规则，就理应成为支配性规则，各方面理应严格执行和遵守。

　　作为依法治国的内在要求，依法行政指的是国家行政机关及其工作人员在实施行政行为时，必须以宪法、法律、法规和规章为依据，在法定的职权范围内制定行政规范，实施行政行为。然而遗憾的是，尽管有着依法行政这样一种显规则的明确要求，但如今在不少地方，权大于法、以言代法等各种明显背离法治显规则，受潜规则支配的行为时有发生。像报道当中这样，一些上级行政机关往往动不动就以下红头文件、发公函甚至打电话的方式，直接干预下级部门对某些具体事物的处理。尽管下级机构心不甘情不愿，但在官大一级压死人的现实权力结构下，大多数不得不选择执行。

　　从某种程度上来说，报道当中这种显规则最终不得不向潜规则屈服低头的尴尬和无奈，实际上正是目前我国整个法治建设所面临的尴尬和无奈。不难发现，正是由于如今不少人包括一些党政领导干部深受封建传统权力思想的影响，无视法律的崇高地位，视法律为驭民之工具；正是由于长期以来有关方面对程序正义缺乏应有的重视和尊重，缺乏必要而有效的权力监督和制衡，一些政府官员和行政部门也就敢于以各种所谓的理由，绕开基本的法律程序和要求，直接动用行政权力来施加各种压力，以达到自身某种或正当或不正当的目的。

　　现代法治社会一个最为重要的标志，就在于一切公共权力都必须受到法律的控制和约束。尽管有些时候，一些政府部门动用各种潜规则也许有着某种现实的迫不得已，但如果任凭这种所谓的“良性违法”发展蔓延下去，不仅会让行政权力恣意践踏被现有法律、道德等各种要素支撑起来的显规则，而且会人为地产生诸多新的社会问题。试想，如果报道中的行政相对人对冷水江建设局提起行政诉讼，那该建设局又该如何面对？由此来看，任由显规则向潜规则低头屈服，不仅会从根本上破坏人们对现有法律制度的信仰，也会滋生出更多的社会矛盾和问题。