垂直管理和地方职权应有平衡点

　　南方论坛·之二

　　本报评论员

　　因为垂直管理所带来的利益格局变化有立竿见影之效，现在一提到地方保护，一提到利益矛盾，很快就有论者主张垂直管理，这种思路显然是不合适的。确定好垂直管理的“

　　最新一期《瞭望新闻周刊》就近十年以来政府部门垂直管理改革趋向发表长篇述评文章认为，垂直管理是近年来政府职能调整的一个趋势，也是中央政府为达到国家法规统一性目标，平衡央地职权的一种战略手段。文章同时指出，这种改革也存在一些弊端，比如不能完全依赖垂直管理摆脱地方干扰，减少了对部门权力的监督以致腐败更容易滋生，弱化地方政府职权架空地方政府等。

　　在这里有必要先厘清“垂直管理”的概念。它是指中央政府将一些政府部门的“人、财、物”控制权由地方上收到国家或省一级政府，使这些部门成为不受地方政府控制而完全听命于上级机关的机构。“收权”的目的，是为了使这些部门摆脱地方政府的干预。

　　近十年来，垂直管理的改革一直在缓慢进行，较早是国家对海关、税务、工商等部门实行之，后来又有了质量监督、国土资源等部门与地方的脱钩，而目前呼声最高的则是对审计、环保等部门实行。纵观垂直管理改革的趋势和规律可以发现，从20年前的中央放权到现在的收权，影响这一宏观策略的最重要因素是经济。随着经济的发展，地方政府在行使职权的过程中，对政府的经济职权——包括审批、监管、处罚和调节等各项——进行调整，这些调整本来也是为了经济的健康运行和良性发展，但基于各种不同的利益动机，一些调整行为就不自觉地变成了谋利行为，久而久之，就形成了地方利益和国家宏观秩序的根深蒂固的矛盾。于是，改变审批、监管和处罚等权限的主体，就可以让地方政府无法牟取私利。

　　因为垂直管理所带来的利益格局变化有立竿见影之效，使之似乎发展成为一种思维模式。现在一提到地方保护，一提到利益矛盾，很快就有论者主张垂直管理，大有囊括所有部门之势。这种思路显然是不合适的。原因有二，一是宪法和地方组织法明文规定了地方政府的权限和组织结构形式，除非法律修改，这些内容不容任何个人和机构擅自否定和更改；二是作为一级地方政府，它必须拥有一定的权限以行使职权，如果事事经由中央政府或者垂直管理部门的直接干预，那么被架空的地方政府就失去了存在的必要。

　　现在的问题是，到底哪些部门应该被垂直管理？实行垂直管理应该有个什么限度？这虽然是个制度设计的技术性问题，但从宏观上而言，它更是一个中央和地方权力划分的战略性问题。解决好这个问题，或者说确定好垂直管理的“度”，是达成央地职权平衡的要害。在我们看来，最重要的是把握三点:一是监督性权力尤其是对政府其他部门进行监督的权力，应当实行垂直管理，最典型的是审计和监察，而技术性的、事务性的权力应当原则确定为地方行使，比如财政、税务等部门；二是对涉及可持续发展战略资源的保护监管权力，如环保、国土资源等权力应当上收，而对普通经济事务的管理权限则应充分尊重地方自主，比如商务、科技等；三是涉及人权、公民宪法性权利等事务的处置，原则上应当归于垂直管理，比如公安、国安、监狱等部门。

　　从更广阔的视野看，垂直管理实际上仅仅是政府分权的一个技术问题，就其与经济发展和社会发展的相互关系而言，最重要的不仅是中央地方政府权限的划分，而是要建立一套完整的监督体系并使之发挥效能。这才是问题的根本。