《瞭望》刊文分析垂直管理利弊

　　《瞭望》刊文分析垂直管理利弊

　　正:有利破除地方保护反:容易形成不公平效应

　　垂直管理之“利”——

　　有效避免地方政府干扰，保证政令畅通

　　有利资源配置，人员的调动、资金的配备、设施的增加等都可大范围内统筹安排

　　垂直管理之“弊”——

　　监督部门减少，容易滋生腐败行为

　　架空地方管理，弱化地方政府职能

　　收入差距大，易形成不公平效应

　　【直接目标】

　　中央收权破除地方保护

　　垂直管理最直接的目标，是力求破除地方保护，维护中央政令畅通。

　　据《瞭望》新闻周刊了解，近10年来，相对于“块块”管理，“条条”管理即“垂直管理”有加强的趋势。除了早就垂直管理的海关，近年来先后“垂直”的还有国税、地税、工商、质监、土地等多个行政部门。一直被呼吁“垂直”的对象，至少还包括审计、环保等部门。

　　已经实行垂直管理或者正在积极寻求垂直管理的行政部门，其主要目的都在于强调通过保持人事、财务的独立，使其下级部门摆脱地方政府的干预，加强部门执法监管的权威性、统一性。

　　长期以来，我国大部分政府职能部门是实行地方政府和上级部门“双重领导”，也就是主管部门负责工作业务的“事权”，而地方政府管“人、财、物”。“双重领导”体制下，地方政府存在以“人、财、物”权影响职能部门“事权”的操作空间，容易损害国家政策的权威性、统一性。

　　在此前相关职能部门的“垂直管理”调整中，其目标也直接针对地方政府干扰。2004年3月，国务院实行国家统计局直属调查队管理体制改革，改革的背景是，一些地方领导屡屡干预统计调查，“官出数字，数字出官”统计数字失真严重。

　　就在同一年，国家对省以下土地实行垂直管理，主要是将省以下的土地审批权限、国土部门的人事权限统一集中到省级国土部门。这一举动的背后，是土地已成为当前地方政府最大的资源之一，因此存在于土地管理中的“地方保护”也更严重。

　　多个部门实行垂直管理，其实质也包含中央向地方收权。

　　【存在利弊】

　　专家谈好处与不足

　　清华大学公共管理学院教授、中国法学会行政法学研究会常务理事于安认为，垂直管理的好处在于:

　　其一，有效避免了地方政府的干扰，保证“上传下达、政令畅通”。

　　其二，有利于资源配置。人员的调动、资金的配备、设施的增加等，都可以在省这个大的范围内统筹安排。

　　有学者同时分析指出，垂直管理只是一个不得已的办法，这种妥协决定了垂直管理体制必然存在先天不足:

　　首先，垂直管理不能完全摆脱地方干扰。尽管垂直管理后部门的人、财、物不受制于地方了，但部门还是在当地，在土地、水电等方面也少不了求助当地政府。因此即使实行了垂直管理，也不敢过于得罪地方。如此前出现的阜阳劣质奶粉事件，当地工商、质监部门严重的执法缺位是重要原因。

　　其次，垂直管理使监督部门减少，容易滋生腐败行为。专家分析，科学健全的行政管理都有不可或缺的两个方面:行政效率和行政监督，如果以弱化监督为代价提高行政效率，就有可能增加权力滥用的风险。

　　垂直管理后，地方政府平级单位往往对垂直部门的经常性权力监督失效，全靠上级部门和上级监管机关的监督发现存在的问题。而上级的监管致命的弱点就是非经常性。“山高皇帝远”的宽松氛围，使各级一把手成为说一不二的家长，一旦一人腐败，往往多年不会暴露，形成从上到下的“一窝烂”。

　　近年来，税务、工商等实行垂直管理的部门出现的案件，均有多个下属市、县、局的一把手“受牵连”。例如，2003年海南省工商局原党组书记、局长马招德以受贿罪被判处有期徒刑11年，剥夺政治权利3年。接替马招德主持工作的省工商局原副局长郑先育、万宁市工商局原局长叶东雄、屯昌县工商局原局长吴岩等人也因受贿行贿相继被检察机关提起公诉，这一“买官卖官”系列案涉及了海南全省8个市县的工商局长。

　　第三，存在架空地方管理，弱化地方政府职能的问题。如果过多的职能部门被“垂直”、划归上级管辖，必然带来地方政府组织功能的残缺，影响其行政效能的发挥。

　　第四，容易形成不公平效应。相对地方部门而言，垂直部门经费比较充足。在许多地方，垂直部门干部的工薪收入要比地方部门干部高出不少。这种不合理的收入差距，易在同一地区的公务员队伍中形成危险的攀比效应和不公平感，助长权力寻租和“三乱”现象。

　　【专家建议】

　　立法划分央地职权

　　针对垂直管理存在的利弊，有专家分析认为，解决部门管理与地方管理之间日益尖锐的矛盾，也就是“条块”之间的矛盾，理顺中央和地方的关系，长久之计在于通过立法的形式合理划分中央和地方之间的职责权限。

　　中央和地方权限划分的大原则，早在新中国建国初的《共同纲领》和1956年毛泽东《论十大关系》中就论及:在中央统一领导下，地方因地制宜，兼顾中央和地方两个积极性。

　　2003年10月14日十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次在中央文件中区分了三个层次的事务:全国性和跨省事务、地方性事务以及共同管理的事务。这是中央与地方权限划分的一个基础。

　　有关专家认为，有关法律可以采取列举法原则，明确哪些是中央政府专属职责，哪些是地方政府专属职责，哪些是中央政府和地方政府共享职责。

　　有关专家认为说，现行《宪法》对于中央与地方政府的职权都作了相应的规定，尚缺乏配套法规，操作性不够强，同时又缺乏有效的监督机制。这样，在职权划分归属问题上，地方与中央就容易产生矛盾。因此，应尽快制定《地方制度法》，对地方与中央的关系，地方的权限等作出专门规定。