实录：水利部高而坤司长谈水资源节约与水权交易

　　嘉宾简介：高而坤，教授级高级工程师，水利部水资源管理司司长。

　　先后从事过水利高校教学、科研，水利教育、干部人事管理，水利政策法规建设等工作。多次就水利队伍建设，水法制建设，水资源节约、保护和管理进行专题讲座，在国际

　　主持人：人民网科技频道特约评论员、专栏作家邬晓薇

　　[主持人]：大家上午好。今天我们高兴地请来水利部水资源管理司司长高而坤先生。您好，自从水利部2001年提出建设节水型社会以来。我们同时也看到政府节约用水的决心，今天高司长您能不能给大家讲一下，什么是节水型社会，节水型社会都涵盖哪些目标？

　　[高而坤]：节水型社会建设是水利部1998年长江发了大水以后，提出治水新思路以后提出来的。2002年《水法》修订时，也把节水型社会建设写到里面。节水型社会建设已经不仅仅是水利部门一家的事情，应该是整个社会的事情，也是各级政府的职能。[09:

　　[高而坤]：节水型社会建设跟过去我们传统讲的节水是不太相同的。传统讲的节水主要是行政措施、治水措施来达到节水的目的。节水型社会是要建立整个社会节约用水，以达到全社会节约用水目的。

　　[高而坤]：节约用水的目标是什么？就是到2010年初步建立起我们国家的法律、行政、经济、宣传教育的体系；水资源节约和管理水平有较大的进步；全社会自觉的节水机制能够形成；浪费用水的现象能够得到遏制；同时，全社会水资源利用效率和效益得到显著的提高。

　　[高而坤]：“十一五”规划中讲的很清楚：到2010年，我们的万元GDP的用水量降低20%，全国农业灌溉用水由0.45%提高到0.5%，工业万元GDP增加值要从现在的水平降低30%，服务行业的用水接近国际水平——这是到2010年整体的目标。

　　[主持人]：建设节水型社会是一个阶段性的，还是一个持久性的目标？另外，我们计划分几步走？通过什么具体的手段实现节水型社会？

　　[高而坤]：节水型社会建设是一个长期的目标，为什么这样讲呢？因为我们国家水资源短缺，这是由自然条件决定的。所以，节水型社会建设应该贯穿于我们整个的经济社会发展过程当中。随着我们认识的提高、节水水平改善，以及管理水平的提高，整个节约用水工作应该不断地进行。

　　[高而坤]：我们讲的目标只是一个阶段性目标。目前我们提出来的“两步走”按，这个是从“十五”开始节水型社会建设，而且有两个层次来推进这项工作。所谓“两步走”就是：在“十五”期间以及“十一五”前期，有目标的选择一些试点地区，比如水资源短缺地区、水污染严重、重要的地区进行节水型社会建设的试点。所以，在“十五”期间我们水利部确定国家的试点大概有12个，包括一些重点城市，主要是地级市以上的城市，同时，还以宁夏自治区作为节水型社会建设的试点。这是第一步。

　　[高而坤]：第二步，在整个“十一五”期间，我们打算以流域为单位，同时以省一级的行政区为单位推进节水型社会建设的试点。为什么讲试点工作？因为节水型社会建设是一个长期的过程，短期目标中，我们就把它作为试点来推进，希望通过试点能够覆盖整个国家的节水型社会建设，推进整个国家的节水型社会建设。

　　[高而坤]：第二步，在整个“十一五”期间，我们打算以流域为单位，同时以省一级的行政区为单位推进节水型社会建设的试点。为什么讲试点工作？因为节水型社会建设是一个长期的过程，短期目标中，我们就把它作为试点来推进，希望通过试点能够覆盖整个国家的节水型社会建设，推进整个国家的节水型社会建设。

　　[高而坤]：两个层次是指，一个是国家层次，一个是省一级的城市。也就是说，不仅仅国家要抓节水型社会的试点，各个省也应该抓节水型社会建设的试点。目前我们初步的打算是在“十一五”期间建立100个国家的节水型社会建设的试点。同时，要在全国能够有更多的省一级的试点，这样使得节水型社会建设工作，确实全面铺开。

　　[主持人]：节水工作涉及政治、法律、经济等多方面因素，但是节水在很大程度上取决于人们的自觉性。作为政府，现在节水型社会是通过宣传普及教育的形式，还是通过强制性的法律、政治手段来实现？

　　[高而坤]：既有教育宣传，同时也有强制性的措施。为什么这样讲呢？打一个比方，一个人做任何一个事，都要有一个动力，没有动力不会干这个事情的，而这个动力来自于什么地方？作为一个社会也是这样的，它干一件事情也要有动力，这个动力也是来自于什么地方？我想有两个方面：一个动力就是它自身的认识、道德、自觉性。这个是靠宣传教育来提高的。另一个动力就是要靠外在的约束，激励因素或者压力来推动它，这项工作才有动力。

　　[高而坤]：关于节水型社会建设的宣传工作，无论是政府要来抓这个工作，全社会也应该抓这个宣传教育工作。对于制度、体制、机制的建立，应该由政府来着力推动这项工作。比如说，我们要让全社会认识到我们国家水资源的形势是什么，我们节约用水的要求是什么，这样来达到自觉节水的目的。再比如说制度建设，我们想通过节水型社会的水权制度建设，使得人们知道用水需要有一定的权，否则你是不能随便用水的。

　　[高而坤]：《水法》里规定：我们的水资源属于国家所有，也就是全民所有。但是我们的用水权要依法获得，如果不能依法获得用水权，你是不能用水的。当然居民少量的生活用水是必须的。比如到井里面打生活用水、到河里取生活用水那是必需的，但是作为生产用水，特别是工业企业、农业灌溉等生产用水是要得到许可的。但是《水法》里面规定了经常去取的水塘、水库里的水是不需要上缴一定费用的。要让所有用水人有一个权的概念，将来这个用水权有一个权的转让，让他知道用水是不那么容易的，产生自觉节约用水的机制。

　　[主持人]：如果加快建设节水型社会的步伐，现阶段我们是不是可以放开水价？如果不发挥水的杠杆作用的话，很难从根本上杜绝或者制止一些单位、工矿企业、个人浪费水的现象，但是又产生另外一个矛盾，如果提高水价，我们国家年收入平均600块钱这样的贫困人口，现在国家公布是两千万人口，造成这么多弱势群体水都用不起，更不用说生活或其他方面了。政府如何解决这个矛盾？

　　[高而坤]：水价这个问题确实是很敏感的问题，大家也很关心。我们讲到水价改革，大家都要关心，我们的水价是不是要上涨了?其实，水价改革的目标是跟我们整个国家的水资源紧缺状况，以及节约用水、提高用水效率、促进水资源可持续利用整个制度要求紧密结合起来。我们国家水价确实是没有体现我们的水资源紧缺的状况，也就是说，一方面资源是紧缺的，但是另一方面我们的水价还不能够使人们体会到资源的紧缺。

　　[高而坤]：但是现在是不是立刻要把水价提得很高很高，也不是的，因为涉及到社会的承受和老百姓的承受能力问题，也就是刚才您讲的问题。所以水价是一个逐步提高的过程。水价提高的目的是为了使人们认识到资源的短缺，使人们知道水价的成本应该是多少。现在的水价实际上没有达到水资源的成本，包括自来水的水价、甚至包括自来水水价里包含的污染成本的费用，都没有能够达到成本，大家都要认识到这个问题，所以调整水价是一个渐进的过程，也是一个必然的过程。但是也考虑到很多老百姓会承受不起，所以在我们国家《水法》里有专门规定，就是用水要实行质量收费，然后累进加价，也就是说用水要有定额，超过了定额，就要提高收费的标准，你在定额以内，收费是低的，这样就保证基本生活用水。

　　[主持人]：现阶段实现这个目标，能不能承受？

　　[高而坤]：基本承受了。

　　[主持人]：形成阶梯式的水价，定额累进加价？

　　[高而坤]：应该说是承受了。现在我们已经有60多个城市实行了阶梯式的水价。

　　[主持人]：包括北京吗？

　　[高而坤]：北京也实行了。但是现在60多个城市实行的主要是对工矿企业实行的，对城市居民实行的还是比较少。

　　[主持人]：难怪我自己感觉不到。

　　[高而坤]：生活中没有感觉到这一点，为什么？因为我们考虑到城市生活用水从总量上来说不是很多的。第二，现在我们质量实施还跟不上来。第三，城市有一些人还在低生活水平上，我们并不想影响这部分人的基本生活用水，因为生活用水也是基本人权的保障，所以，将来会实行“阶梯式”水价。比如说大连就开始实行了，居民生活也实行阶梯式水价，当水紧缺的时候，可能每一家允许用8吨水，这8吨水应该保证你的基本生活用水，但是如果多消费了，就要高价买，可能就要成倍的往上翻。所以这种阶梯式的水价不仅仅是在中国实行了，很多国家也是这样实行的。也就是老百姓的基本生活用水要保证，如果你要高消费，多用水，就要多付出。

　　[主持人]：我们国家南、北方水资源分配不均匀，为什么在南方这样水资源这么丰富的地区还要建立节水型社会？

　　[高而坤]：即使南方有一些丰水地区水资源相对丰沛，但是和一些水资源丰富的国家比较，我们人均水资源占有量也不是太多的。我们人均水资源占有量比较多的可能就是西藏，可能达到人均1万立方米，因为它人少、地缘辽阔，水资源丰沛，但是我们水资源紧缺的地区可能人均只有200吨，所以我们整个国家，不管是南方，还是北方，都要有一个储水的意识。因为水资源属于国家所有，所以南方的水资源也可以用适当的方式通过配置调动北方。比如说“南水北调”。所以，不能说南方水资源丰沛了就可以多用水。

　　[高而坤]：南方节约用水有几个目的：第一点是防止水污染。因为大量用水以后，可能产生大量排污，这样导致水源受到污染。

　　[高而坤]：第二点节约用水也是一个国家、一个社会、老百姓文明生产、文明消费，也就是社会文明的一个标志。所以，我们不能够无限制的增加生产成本，浪费资源，浪费环境。南方也必须建立节水型社会。因为节约用水也是减少排污的一个方法。事实上也是这样的，南方有很多地区，尽管是水资源丰沛或者相对丰沛，但是出现了严重的水污染状况，使得一些丰水区没有水可以用，也就是造成了污染性的缺水。这种状况也是要引起重视的。所以南方也必须要建立节水型社会。

　　[高而坤]：但是南方建立节水型社会和北方建立节水型社会不太相同，北方总量受到限制了，所以它是以总量控制为出发点的节水型社会。而南方因为水资源相对丰沛，所以用水总量控制可能意义就不像北方那样大了。但是南方怎么控制，就要用定额的方式。也就是生产一吨钢需要多少水等，用定额管理的方式建立节水型社会。定额节水也要达到总量控制，南方的定额管理就按跟北方的定额管理有一些差别，南方可以宽一点，使得耗水量比较高的可以在南方生存，到底在北方就不能让它生存。

　　[主持人]：去年12月份松花江流域发生突发性的水污染状况，以及珠海的“咸潮入侵”的状况。由于污水的出现，社会出现了混乱状态。我们也从电视里看到了，哈尔滨把超市里的水都买完了，政府方面有没有突发性的机制应对这种污染水的状况？

　　[高而坤]：因为水污染的状况停止供水，社会出现混乱现象也是可以理解的。老百姓对供水的整个体系，以及我们的宣传教育不够。当一个事件发生以后，社会可能出现恐慌。其实老百姓不要担心，政府有应对的措施。应对的方案首先是要保护我们的水资源，也就是防止水资源造成破坏，比如污染影响，也就是像刚才讲的松花江的污染事件发生的影响。第二个城市要有备用的水源，也就是第二水原则，特别是大型、中型的城市，都应该有备用的水源。

　　[主持人]：目前普遍的城市有吗？

　　[高而坤]：现在不是太多。所以水利部、发改委和有关的部门正在制定城市饮用水安全保障规划，这个保护规划既要防治水污染，同时又要建立城市的第二水源。包括水源地，也包括管网。但是大家不要想一建立备用水源，就要建立备用水库，这个第二水源包括地下水、水资源调度等等，比如松花江就用上游水的调动使得污染团迅速的移出哈尔滨市，保证了哈尔滨的供水安全。所以，包括建立第二水源地，包括调度都是应对水污染突发事件的措施。

　　[主持人]：这个规划什么时候建立？

　　[高而坤]：正在制定当中。

　　[主持人]：您刚才提到了水是国家的基本资源，我想水、粮食、石油都属于国家所有。既然这样，为什么水库不可以像过去粮票一样，给城市包括工矿企业、个人，每个人定额一定的限量，用不了可以出售给急需要用的对方。实行水票是否成熟，如果实行水票的话，是不是产生新的问题，比如水权问题，包括水权的初始分配问题？为什么丰水地区一个月就8吨的量，缺水地区一个月只有3吨的量，水权分配怎么解决？

　　[高而坤]：像粮票一样的计划用水应该是可以的。为什么这样讲呢？当时我们国家实行粮票的制度，是产品稀缺或产品短缺。产品短缺的时候，实行计划供应，这个可能不仅仅是我们国家，其他国家也是这样做的。水也是这样的，确实也是可行的。因为，在一些北方缺水的地区建立节水型社会，它形成这样一个共识，比如农民用，水票的制度，确定当年你可以用多少水。这个水票就相当于粮票，凭这个票可以买水，可以使用水，水票节约下来，就可以转让，所以这跟粮票还不太一样，过去的粮票是不能转让的，现在的水权是可以转让的。所以原则上说，像粮票一样的水资源短缺地区实行水票的制度，可以转让。这是可行的。

　　[高而坤]：因为我们国家的地缘辽阔，而且水资源的状况差距也比较大，所以在北方实行这种制度是可行的，在南方就不可行。南方水资源相对丰沛，这种水票就不起什么作用，也不是说绝对不行，也可能可以探索新的途径，建立类似于这样的制度，比如用水权的转让。北方因为水资源短缺，自然条件也比较恶劣，用水受到的控制、制约就比南方多，包括我们的水价。

　　[高而坤]：很多其他的资源也是这样的。比如在采煤区，在采煤区的煤可能相对很便宜，但是到不产煤的地区，特别是一些工业城市煤就很贵了。比如我们国家过去有“北煤南调”、“南粮北调”，因为南方粮食便宜一点，到了北方就贵了。这个煤也是这样的，在产煤区就便宜，到北方来就贵了。水也是这样。所以在南方的丰水区，水的价格可能相对便宜一点，到了北方缺水区，为了提高大家节约用水的意识，为了解决工程运行时的费用，它的水价可能就要贵一些。

　　[高而坤]：但是，水跟其他的资源又不一样。其他的资源可以通过陆路交通、水路的交通运，但是水并不是说你想到哪拿就到哪拿。北方的水短缺，但是不能把西藏那样丰富的水调到北方来，你调不来，你没有运输的手段。所以“南水北调”工程是一个伟大的工程，就在这里，它把南方丰水区的水调到北方来。长江的水只要调到北方5%，就大大节约了黄河流域的水资源短缺问题。

　　[高而坤]：所以，一方面我们要有用水权的意识，另一方面我们要知道水主要要依靠当地的资源解决当地的困难。跨流域调水、远距离输水是不得以而为之的，特别是远距离输水。同时还要考虑到污染问题。而且，生态环境也可能受到破坏……这些因素都要考虑。

　　[高而坤]：关于初始水权，也是节水型建设重要的任务。节水型社会建设是以水权制度为核心的一个管理制度。现在我们正在进行初始水权的配置工作，比如第一步我们开始流域地水资源规划，第二部分我们进行水量分配。水量分配也就是把一个流域可以利用的水资源按照量分到各个行政区，行政区再把这个量分到下一级的行政区，最后一直通过储水许可定到用水户，这样每个行政区有总的用水量，每个用水户有他具体的用水量，甚至每个家庭，每个农户有他具体的用水权，明晰了这样的初始水权以后，大家应该在这个初始水权里使用水，超过的要多缴费，这样形成全社会节约用水的机制。

　　[主持人]：主持人：甘肃张掖市，浙江的义乌市做了节水型社会具体目标的试点。这些地区试点以后，是不是已经达到相关水地区的水准，您能不能详细介绍这方面的经验？

　　[高而坤]：张掖市是全国第一个节水型社会建设试点，通过几年取得了成功。前不久我们刚刚对张掖的节水型建设试点工作进行了验收，张掖通过了验收。应该说，张掖市的经验对于北方，特别是水资源短缺地区是非常有借鉴意义的。张掖市建立节水型社会建设问题的提出，正好有一个机遇，就是张掖处于我们国家的黑河流域。黑河流域的下游是内蒙，上游是甘肃，上游、中游主要是由张掖这个城市用水，用水占到整个流域的75%，四分之三以上。但是，张掖的人口也是集中了这一流域的90%的人口，所以张掖经济社会的发展，主要靠黑河的水。

　　[高而坤]：由于最近几年，张掖经济社会在迅速的发展，所以，它的用水量也在增加，这样使得下游没有水了，也就是说下游得不到黑河的“奶水”了，这就使得下游的生态受到严重的破坏。下游本来有大片的胡杨林，还有两片大面积的水域，这两个水域过去都是可以捕鱼的，都是汪洋一片，但是现在已经干枯了。国务院发现黑河下游生态环境受到破坏以后，就提出了分水的措施，就要求张掖每年必须有一定的水量下泄到下游去，恢复下游的生态与环境。这样就可能影响到张掖的经济社会发展，在这种情况下怎么办？水利部就向张掖提出来，要建立节约型社会，也就是通过建立节水工业、节水农业、节水居民生活用水，使得张掖经济社会发展，也能够保证有一定的水下泄到下游去。

　　[高而坤]：张掖市在节水型建设过程当中，创新了体制，创新了机制，创新了制度。它创新的体制是什么？它把所有的治水思路交给张掖市水务局管，这样可以使得供水、用水、排水整个水的回用用一个部门管，这样体制上创新了。第二个创新了管理的机制，也就是确定了初始水利使用权，它把水域分到灌区，通过灌区一直分到农民，农民每个人有他用水的水票，通过水票可以用水，你节约了还可以转让。现在，节约了政府可以回购，又买回来了。这样把工业用水、农业用水以及居民生活用水都有定额。最近几年通过农业产业结构调整，比如过去都是种小麦，耗水量比较大，现在改种玉米，张掖是世界上难得的玉米育种基地，所以它现在改种玉米，改种牧草，这样减少了农业用水，同时还种葡萄等经济含量比较高的作物，使得农民不减收水资源节约下来了。同时调整了产业结构，2005年它第一次实现了二产产值超过一产，也就是像工业性城市转化了。通过五年节水型社会建设，整个GDP增长了73%，节约用水每年减少用水量10%，平均每年大概有2.13亿水下泄到下游，使得下游生态系统得到恢复，胡杨林复苏，两个流域出现了大面积的水域，水里也有鱼了，下游的生态得到复苏。

　　[高而坤]：所以，张掖创造了很多的经验，比如说总量控制、定额管理的经验，比如农民用水水权确定的经验，比如农民成立用水者协会管理自己的用水等等一系列的经验。

　　[主持人]：除了张掖之外，水利部在其他地区还有没有建设同样的试点？

　　[高而坤]：水利部还是建设了不少的试点，比如在绵阳，绵阳的试点和张掖不太相同，绵阳是工业城市，而且绵阳是国家现在唯一的现代科技城。这样的城市再工业发展过程当中，很担心的就是水体受到污染。它的水资源相对丰沛，但是水污染防治的任务是很重的，因为处在岷江的上游，岷江也是长江的重要支流，岷江的中游都是平原，所以水污染防治要求非常高，在绵阳建立节水型社会建设，主要是通过定额管理的方式节约用水，减少排污。当然它也达到了这样的目的。我们打算明年去绵阳验收。

　　[高而坤]：同时我们还在海滨城市大连、天津都进行了节水型社会建设了试点。还有西安这样的城市。总共在“十五”期间，我们确定了12个城市，还包括南水北调东、中、西涉水区的城市，比如衢州、廊坊、郑州、襄樊等总共有12个国家级的试点，同时我们还有一批省一级的试点。所以在“十五”期间我们总共进行了一百零几个试点。“十一五”期间我们还打算扩大试点，我们现在又增加了30多个国家级的试点。

　　[高而坤]：谢谢高司长在百忙之中抽出时间和大家进行节水型社会的交流，下面请高司长和大家进行网上文字交流。

　　[网友大胖猫]：说是节水，可是究竟谁节水才能对最节水，也就是说谁是目前的水资源浪费大户？请高司长方便的情况下回答。

　　[高而坤]：农业是用水大户，农业用水灌溉还是比较粗放。我们农业用水的综合利用系数才达到0.45%，而发达国家已经是0.7%到0.8%。所以，农业节水的潜力很大。

　　[网友]：我们国家的水资源状况究竟到了什么状况，是否比能源问题还严重，水会不会因此提价，又没有这个提价的必要性？

　　[高而坤]：我们国家水资源总量是2.8万亿立方米，但是人均的水资源占有量不到2200立方米，不到世界平均水平的三分之一，所以水资源短缺是我们国家的自然状况。我们国家的水资源分布不均，70%的水资源来自于雨洪资源，而这些雨洪资源又大部分集中在6月到9月降雨期。我们国家南方的水资源相对丰沛，北方的水资源短缺，这样就造成了缺水地区人均水资源占有量只有300左右，比如说华北地区。所以，在这种情况之下，水资源短缺引起的经济损失是比较大的。

　　[高而坤]：目前，我们的水价难以支撑水工程的运行，所以，水价的调整是一个必然的趋势。当然水价的调整要考虑到老百姓的承受能力，包括工矿企业的承受能力，所以，这个调整也是一个逐步的调整过程。

　　[高而坤]：总体来讲，调整的思路是在用水定额以内价格是比较低的，但是超过了定额，就要累进加价，也就是说要高出几倍甚至于几十倍的加价。这样就使得整个社会，包括工矿企业，也包括居民生活用水，也包括农业灌溉，都要有一个按定额用水、节约用水的概念。

　　[网友]：水资源不仅仅是淡水资源吗？

　　[高而坤]：水资源是指淡水资源。

　　[网友]：不能把海水变成淡水吗？我们那么多的海水怎么能缺水呢？

　　[高而坤]：海水是可以变成淡水的，现在有一些海水淡化工程，它就是利用海水来生产淡水，但是，成本是比较高的。同时，海水也可以直接利用，但是，直接利用的话，我们的管道设施都要完全和利用海水配套起来，它也要有相应的成本。海水利用在一些沿海城市、一些岛屿城市都是重要的措施。目前，我们国家也鼓励非传统淡水资源的利用，其中就包括海水的直接利用与淡化利用。

　　[网友]：我觉得节水还和地方产业结构的调整有关系，可这就不是水利部一个部门可以做的事情了，水利部有和地方政府进行协调吗？在产业结构调整方面？

　　[高而坤]：首先我先解释一下节水型社会建设不是水利部门一家的事情，《水法》把它赋予了各级人民政府，所以，节水型社会建设的责任主体是各级人民政府，水利部作为水资源的管理部门，有推动节水型社会建设的责任。水利部在进行节水型社会建设的试点工作当中完全依靠地方人民政府组织、协调这项工作。在产业结构调整方面是发改委和有关经济部门，还有水利部门共同促进这项工作。

　　[高而坤]：由于时间的关系，今天就回答到这里，欢迎大家参加节水型社会建设的工作，因为“节约用水，人人有责”，人人都有节约用水的义务。也希望大家能够支持节水事业。