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破除部门利益是反腐败重要方式


http://www.sina.com.cn 2006年11月22日01:37 江南时报

  “这些‘不好听的话’也就是我和江涌一直在说。”11月14日下午,中央党校研究室副主任周天勇对记者说。

  一个月前,江涌抛出的“部门利益膨胀说”引发热议(相关报道见本报2006年10月16日头版《“解决部门利益膨胀具有现实性”》),而周天勇更是一向被看成屡放“盛世危言”的经济学家。周天勇说,他一直呼吁取消行政事业性执法收费及其机构,因为这种限制个

体、微型和中小企业发展的体制,使创业和经营,乃至就业环境不断地恶化。周天勇认为,这绝不是危言耸听,“行政执法和司法机构的改革是解决一系列经济风险的关键”。

  六中全会已经明确提出深化行政审批制度改革,进一步减少和规范行政审批事项,简化办事程序,创新管理制度。周天勇坚信,解决部门利益问题寄望于明年。

  不是算多了而是算少了

  《21世纪》:您曾经多次撰文指出在行政执法和司法上部门利益膨胀带来的危害,并且估算出各级政府部门每年收费总收入约为8000亿元,这个数字也多次被引用。请问,您提出这个数据的依据是什么?

  周天勇:最初发布这个数据确实是我的估算,也引发了很多质疑。但是《2005年中国经济普查年鉴》发表后,谁都不声讨我了。因为年鉴中显示,2004年,我国的工商、质监、城管、消防、交通等等政府部门年收费达9367.67亿,加上检察院和法院所收的356亿,共计高达9723.67亿。可见,我不是算多了,而是算少了。

  严重的是,这些收入绝大部分都没有进入财政预算,50%左右没有进入预算外资金的管理。相当多的收费来自于个体户和企业,而且脱离了人民的监督。据我推测,2005年全国行政执法和司法部门收费将达到12500亿左右。

  不仅收费规模庞大,收费机构也越来越多,没有多少政府的机构不收费,有的城市中执法收费和罚款的机构多达30多个,这些执法机构存在的重要目的就是为了罚款。

  《21世纪》:部门利益膨胀、处罚部门增多除了增加经济运营成本外,还有哪些危害?

  周天勇:这种限制个体、微型和中小企业发展的战略、体制,使创业和经营,乃至就业环境恶化,直接影响就是导致个体工商户和微型及中小企业大量破产。

  我曾经引用张厚义主编的《中国私营企业发展报告》中的数据,1999年个体工商户为3160万户;到2004年就减少了810万户,平均年减少128万户。而注册法人企业关闭与新增相抵后,同期只增加了62.2万家。这意味着,一个拥有13亿人口的发展大国每年仅增加10万家法人企业,如果平均吸收20人就业,年平均解决的就业只有200万人。

  国家工商总局自己公开发布的数据是,2004年企业数为380万,2005年企业数为350万,1年减少了30万。私营企业的平均规模是19人,减少30万个企业,就是减少了570万个就业机会。

  这就是经济高速增长,就业机会却逐年减少的症结所在。这是对国家经济安全的发展和稳定最大的危害。

  《21世纪》:2005年8月,郑州市商务局等单位曾经对郑州的投资环境以及法制建设进行调查研究,结果显示,2005年郑州企业用于与政府打交道的非正常费用支出几乎比2004年翻了一番,这个案例说明了什么?

  周天勇:这是我国行政审批程序繁复所造成的直接影响,也是部门利益膨胀所造成的第三个危害。如果一个政府制定规则管理社会秩序,又收取费用,这种环境下很容易孳生腐败。

  改革必须触及利益

  《21世纪》:那么使得部门利益膨胀的症结在哪里?

  周天勇:在现行的财政体制下,行政、执法和司法机构设置和增加人员时,对相当多的机构,财政不全额拨款,而是给“政策”。所谓的政策就是给罚款和乱收费留下了制度空间。

  比如“差额拨款”和“收支两条线”。拿收支两条线来说,实际上就是下达收罚任务、超收奖励、罚款分成体制;加上渠道的收入中央集中度较高,地方只好用收费和罚款,特别是超收奖励和罚款分成,来平衡财政。

  中国2005年进入收支两条线的款为5000多亿,自收自支的估计还有5000多亿,加上税收、社保、土地收益等等各种经费的征收,GDP的负担率高达30%左右。

  《21世纪》:中央机构广泛存在通过“职权法定”、“行为法定”与“程序法定”使部门利益法定化的现象。有数据认为,近20年来,在人大通过的法律中,由国务院各相关部门提交的法律提案占总量的75%~85%。这是不是也是症结之一?

  周天勇:是的,当前行政部门主导立法,将部门利益法定化情况严重。这其中有四个关键点:第一,部门立法往往都试图通过立法的形式把审批权扩大;第二,立法中自主和随意设置收费项目;第三,设置处罚项目多,而且弹性大;第四,设置罚款区间广泛,自由量裁权大。

  再者就是各个部门复杂的实施细则,都没有通过人大的审批,而且许多部门规章条例不够规范。比如前不久,有关部门出台卡拉OK版权使用费标准,政府所属的行政性协会是否有权作为收费主体,还有收费与权利人分配比例都值得商榷。

  我认为市场监管应该包含两个“管住”,市场监管部门要合法合理公平地管住市场;国务院部门要由国务院和人大管好。

  《21世纪》:在不久前结束的中共十六届六中全会上,通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。《决定》认为,我国已进入改革发展的利益格局深刻调整关键时期,您认为当前解决部门利益是否具有紧迫性和现实性,解决的思路有哪些?

  周天勇:破除部门利益的改革必须尽快解决,创业环境,就业压力迫切需要解决,这也是治理腐败最重要方式。我提出五点思路:

  首先改革必须触及利益,推进行政机构改革。最关键的就是行政、执法、司法要与经济利益相脱离,最重要的就是工商、质监、城管、交通、公检法等,由财政全额供养,不可以随意设置收费项目。极少量的收费,如交通超速收费,在制度设计上与交警和公安局的利益无关,其收费和罚款标准的设定要通过人大仔细地审查和批准。

  其次,通过机构改革合并执法机构。

  第三,部门法要由中立部门,或者第三方起草。法律的实施细则和部门条例和部门文件涉及到审批、许可、执法、处罚、收费和罚款等要经过人大审查批准和社会听证。

  第四,政府各部门需要人大监督,仅仅提倡行政机构内部执行决策监督分开是不行的。平级监督和内部监督是没有用的。审计署审计出再多的问题,最后也是不了了之。

  第五,中央与地方之间的事务、收入、支出、转移支付要理顺,要给地方以合理的财政收入来源。否则,中央与地方政府的财税关系不进行调整,地方政府各部门和各行政性事业单位收费和罚款自然人和法人的局面根本不可能得到扭转。

  选自《21世纪经济报道》

  观察家言

  部门利益阻碍中国改革

  当今中国,许多现象,从表面上看,是这样那样的因素障碍了改革,比如教育、科技、卫生、公共设施、环境、交通、公安等,但真正深入到现象的本质内部,发现其背后有一种强大的力量在阻碍和遏制其进步。这就是“部门利益”。

  许多部门,甚至将这种利益借法律法规之名来实施和保护。换言之,各部门在出台相关的法律法规之前,首先考虑的不是国家和公民利益,而是如何最大化地实现本部门利益。

  法律是不应带有部门特色的,是用来规范社会行为的一些基本准则。然而,由于延续了计划经济下条块分割、各自管理某个领域的体制,我国的各项法律一般都由主管部门拟定,谁拥有草案起草权,谁就拥有话语权,就可以把法律作为一种资源,一种能带来部门利益的资源。正如钟启权所言有利则争,无利则推,不利则阻,他利则拖,分利则顶,结果导致一些改革发展迫切需要、人民群众呼声强烈的立法难于出台,而一些主要体现部门利益的法规草案又能赶着起草实审。

  现在的问题是,立法权力为什么能被部门利益左右?部门利益为什么能法制化?在我看来,应该注重“立法准备”环节的立法与实践。被称为“中国立法学之父”的周旺生在所著的《立法论》一书中指出,立法准备一般是指在正式提出决策之前所进行的有关的立法活动。它大致包括立法预测、立法规划,确定立法项目,采纳立法建议和创设,作出立法决策,确定法案起草组织和程序,起草法案等内容。在立法准备过程中,明确立法准备活动的主体是个关键环节,一般情况下应由立法权力机关或保持中立的专门机构,吸纳相关专家组成专门班子来独立进行此项工作,以此避免部门利益渗透于立法环节。

  于是,有人提出立法准备问题。立法准备是整个立法过程中的第一个环节,是整个立法过程的奠基石,也是解决部门利益冲突的治本环节。尤其在中国这样一个法治还不够发达的国家,一部法律草案能否成为法,在立法准备阶段就已有定夺或至少大体上已有定夺了,立法准备更为重要。

  令人遗憾的是,我国对于关键的立法准备环节,无论是立法权力机关还是立法学学者,认识与研究都显不足,2000年颁布施行的《中华人民共和国立法法》,关于立法准备阶段的规定甚少。也就是说,一部法律在何种程度上能使之更有效、更公正。必须有一个严肃的程序,尤其是必须改变《教育法》由教育部起草、《科技法》由科技部起草、《卫生法》由卫生部起草这类极不正常的现象。

  立法准备无法可依,谁都可以成为立法准备活动的主体,谁都可以参与立法准备,谁都想在立法准备阶段实现自身利益,怎能不乱套?

  为什么有些明显的并不难改革的体制很难推进?根本的原因就是因为它削弱了相关部门的利益。我这些年来,与一些地方政府部门打交道较多,每当看到能一笔拨款或能得到相当多利益时,各部门就会想尽一切办法来重视和推进,否则,即使于国于利,但于部门利益不大时,却常常无动于衷,大家没有一点积极性,甚至以种种理由拖延或不办。

  同样,为什么各部门都拼命强调本部门的重要性,想尽一切办法扩大投资和支配资源的权力,总之,中国政府各部门实际上成为了“利益主体”,于是所有本来不难办的事,都难了。

  所以,我一向认为,中国经济体制改革和教育、文化、公安等各种体制的改革,首先必须从“抽掉”并遏制部门利益开始。当一个部门投资、收费或靠寻租取得相关利益而必须通过公正、有效地“行政”时,那么,这样的政府机构才能真正为民着想。否则,当公安、交通、税务等部门在立法或行政时,首先想到的是自己部门的奖金以及办公大楼、宿舍时,无论如何,它的公正性含有“水分”。王先庆

王娜 叶建国 顾喜梅

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