从“钦差情结”到期待泛垂直管理

　　扩大中央政府垂直管理的部门数量(范围)，是近期社会舆论热议的一个话题。前些日子，审计等部门各自表达了迫切期待纳入中央垂直管理的愿望来呼应舆论。本周一，《中国青年报》发布的“青年调查”现实，近90%的受访者赞同中央政府加强垂直管理破除地方保护，其中，主张对审计、统计、环保实行垂直管理的受访者均超过半数以上。

　　审计、统计涉及地方行政之“乱”，环保事关各地百姓生存境遇。应当

　　但以历史和现实的眼光观之，垂直管理并非是解决地方行政失范的特效药。这些年已先后实施中央一级垂直管理的机构包括国税和金融等等，实施省一级垂直管理的包括地税、质监、土地、工商等等。可是，多年来，偷税漏税导致税收流失的情况并未得到有效遏制；国有或国有控股商业银行的金融腐败依然触目惊心；滥占土地的势头愈演愈烈；假冒伪劣如癌细胞扩散到全身……所见现实残酷无情，足以说明垂直管理难以破解当下地方行政监管受限的难题。

　　现实行政运作中，某个部门一旦被收为垂直管理，刚开始时的确可在一定程度上遏制某个领域的地方保护势头(力)，但时间一长终究还是老方一帖。无论是中央垂直和省级垂直，无非解决了两个问题：一是行政经费脱离本地财政，二是人事任免摆脱地方政府。然而，任何一个垂直部门都运作并生存于地方的人情生态、文化生态、法制生态和政治生态下。有道是“强龙难敌地头蛇”，在错综复杂的地方利益包括垂直机构自身多重利益的束缚下，“垂直”之强难免被逐步消解甚至最终化有为无。倘若实情不是如此，那人们又如何解释那些个“依然触目惊心和仍然愈演愈烈”？

　　封建社会，皇权垂直到县，依然难解政令不畅。现代社会，市场经济，社会利益多元复杂，再依赖于加强中央集权的思维治理社会咋能见效？以垂直管理国税算起，迄今为止，中央政府在扩大“垂直”数量问题上，保持着一以贯之的谨慎，我们认为，中央的谨慎不只是担心垂直机构越多中央财政支付压力越大，更在于不能不同时顾忌对“垂直机构”本身的监管难题和监管成本。一个显见的后果是，机构一垂直，垂直机构将失去“块块制约”而完全依赖于“条条监管”，照样难免垂直部门内部腐败加剧，譬如地方土地官员的大量出事……

　　中国改革开放于行政运作制度创新，很大程度在于重新厘定中央与地方、地方各级之间的责权利关系。改革的目标着力于中央向地方放权，地方在新的制度架构下对中央负责。可是，近30年的行政改革实践是，中央与地方，一直围绕行政权的“收”与“放”进行着无序且痛苦的“挣扎”。由于“新的制度架构”依赖于广义的政改在前开道———道路不畅，自然不可避免地出现中央与地方在行政监管职责分配上的模糊。

　　存在决定意识———许多时候，社会的政治存在决定着社会的文化存在。“钦差情结”作为民间的朴素文化长期存在，说到底与现实政治文化密切关联。所以，民间的“钦差情结”情有可原。所以，要想解决上对下的行政监管失效与失范，扩大“垂直”最多系不得已而为之(这中间还忽略了“垂直”带来的种种副作用)，真要逐步促成中央与地方的“行政和谐”，着力点还在于新行政制度的构建。举个例子，当民众对各级环保局长的官帽有真切发言权时，环境保护就无须主张“垂直”了。