评论：财政预算立体化面临的难题

　　从编制财政部门预算，到尝试编制国有企业预算，中国的财政预算正在朝着透明化、清晰化、具体化的方向发展。但是，在这个过程中，还面临一系列的难题。

　　财政部将在明年全面启动财政收支分类改革，中国的财政预算将按照国际货币基金组织的预算模式，从功能、部门和用途等方面全面反映财政预算信息。

　　财政预算立体化需要部门协调

　　从编制财政部门预算，到尝试编制国有企业预算，中国的财政预算正在朝着透明化、清晰化、具体化的方向发展。但是，在这个过程中，还面临一系列的难题。

　　财政预算分类的改变，涉及到部门协调的问题。譬如，按照部门预算，教育部将负责全国每年财政预算中教育支出的预算编制。但是，教育部门的预算显然不包括所有的教育预算。在我国现行的行政架构内，科技部门控制着大量的科研经费，而这些科研经费部分用于教育领域。不仅如此，在我国自然科学基金和社会科学基金中，大量的预算都通过科研项目申报，进入到教育领域。所以，教育部编制的教育预算很可能会挂一漏万。之所以出现这样的问题，除了教育的普遍性和外部性因素之外，行政协调不到位是根本性原因。

　　在教育部所属的高等院校中，绝大部分基础建设设施拨款来自于教育部的教育经费，但是，维持教育机构日常运转的费用，则来自于部分学费和高校教师争取到的各项科研经费。这些科研经费有的来自于民营企业，有些则来自于国家财政预算。由于国家的科研经费来自于不同的行政部门，所以，在计算财政预算中的科研经费的过程中，必然会涉及到不同的行政部门，涉及到归口管理的问题。

　　解决这个问题的办法其实并不难，那就是在国务院组建科技教育文化体育发展统筹委员会，负责文化科技教育领域财政预算资金的分配和使用。

　　统筹委员会根据不同科技教育机构的需要，编制部门预算，并且进一步将部门预算细化为人头经费和科技教育投入经费。

　　法律必须保持相对的稳定性

　　财政预算分类的改变，也涉及到我国法律体系问题，如果我国法律体系结构不作出根本性调整，那财政预算立体化改革也难以成功。中国是单一制国家，但为了适应生产关系发展的需要，建立了多层次的法律体系结构。根据我国《宪法》和《立法法》的规定，授权国务院在改革过程中制定改变财政税收关系的行政法规。在这种情况下，中央政府与地方政府、中央政府各个部门之间的财政税收关系，会因为行政法规的改变而发生根本性变化。中央财政预算分类中所涉及到的部门预算、功能预算和经济用途预算，会因为行政法规的改变而发生变化。

　　换句话说，在财政预算的立体架构确立之后，法律必须保持相对的稳定性。而现在我国的授权性立法模式，决定着我国的财政部门预算、功能预算、经济用途预算会始终处于不稳定状态。这样的财政预算既没有纵向的历史可比性，也没有横向的现实可计算性。只有严格按照宪法的规定，将涉及到财政税收制度的立法权保留在全国人民代表大会及其常务委员会，政府编制立体性财政预算才有可能性。

　　简单地说，在红头文件代替部门规章、部门规章代替行政法规、行政法规代替法律的多层次法律结构下，不可能编制立体的政府预算。因为一个红头文件或者一个部门规章就可以打乱所有的财政预算体系。

　　只有彻底改变授权性的立法体制，从根本上约束行政机关通过制定行政法规、部门规章或者内部红头文件的方式，随意改变财政税收基本制度的前提下，才能编制立体性政府预算。

　　财政应以提供公共产品为基本表现形式

　　财政预算分类的改变，还涉及到政府职能转变问题。现代财政是以满足公众日益增长的物质文化需要为目的，以提供公共产品为基本表现形式，以社会服务为基本内涵。可是，当前我国一些地方政府的主要精力还放在提高经营效率方面，政府财政预算支出仍然缺乏正确的定位。财政预算中的相当一部分，是用来补贴国有亏损企业或者补偿国有企业因承担社会责任而付出的代价，财政预算提供公共产品的属性仍然没有得到贯彻落实。

　　在这样的社会转型期，增加财政预算的分类，强调财政预算的经济用途，固然有利于区分政府的经营责任和提供公共服务的责任。但是，如果政府职能没有发生根本性的改变，那么，政府预算中提供公共产品的开支很可能变成经营性开支。这一点在房地产领域表现尤为明显。

　　我国房地产建设应当优先满足城市居民的住房需求，但在涉及到住房这一公共产品的问题上，一些地方政府将提供公共产品的责任，巧妙地转化为增加地方财政收入的责任，并且通过财政收入的再分配，将房地产收入转化为政府的楼堂馆所。所以，如果不从根本上约束政府的行为，彻底转变政府职能，那么，政府编制的财政预算，必然会面临“异化”的危险。

　　政府财政预算的透明化，是一个国家现代化的重要指标。编制立体的财政预算，有利于提高我国财政预算的透明度，有利于提高政府预算的使用效率。相信财政部门会妥善处理立体财政预算编制过程中出现的因部门权力交叉、预算经费的流向混乱而产生的问题。在尽可能减少社会震荡的前提下，摸索出适合中国国情的政府预算体制。如果只是在部门预算的基础上，增加功能和经济用途两个类别，将部门预算具体化，那么很可能会产生大量预算的死角，出现政府预算经费被浪费的现象。所以，应该更深入系统地思考我国政府预算编制中存在的问题。