村规民约不合理谁来监管？

　　文/本报记者薛江华

　　外嫁女子女落户回村要交万元“赞助费”引出热点话题———

　　近年来，珠三角地区农村的城市化使得大量农业用地被征用或用于非农业建设，股份分红成为失去土地村民的主要经济来源，随之而来的是农村“外嫁女”股份分红纠纷不断

　　几天前，东莞石碣镇的几十个外嫁女集体到广州有关部门去反映她们被取消股份分红和子女不能落户等问题；家住南海沙螺湾村的村民王先生也打电话向本报反映外孙不能回村落户的遭遇，并质疑回村落户要交10000元“村规民约”是否合理？记者对此进行了调查。

　　图：广州市车陂村民在进行素质教育。外来的媳妇比外嫁的女儿还多了培训机会 本报记者颜长江摄

　　“村规”调查

　　女儿外嫁失福利，回村落户交“赞助”

　　村规：外嫁女取消分红分地权

　　记者在沙螺湾村实地调查时，得到一份村民提供的《沙螺湾村村规民约》。在这份“村规”上，有关户口制度及福利分配，多条条款明显与现行有关法律精神相违背。记者也了解到，番禺区南村镇某村规定，外嫁女出嫁半年后，取消一切村民福利。这样的“规定”在珠三角地区具有一定的普遍性。

　　以《沙螺湾村村规民约》为例：“本村女青年与外地青年结婚，从婚姻登记之日起三个月内户口未迁出的可享受三个月的福利分配，超过三个月的，不得享受村福利分配，计划生育除外。”“本村女青年与外村青年结婚，其丈夫及子女合法迁入，每人一次性收取户口福利赞助费壹万元即可迁入，但不得享受村的福利分配”……

　　据村民反映，早在1999年村里就出台了类似的“村规”。记者了解到，该村的福利分红每年每人仅几百元，但随着南沙大开发，村民未来集体经济增长的空间仍很巨大，这是“村规”出台的潜台词。

　　广州市花都区花东镇凤凰村是最好的实证。1998年新机场拆迁以前，花都区花东镇凤凰村的外嫁女都享受村分红、宅基地；拆迁后，集体财产急剧增大，村委会通过村规民约剥夺了外嫁女的分红权和分配宅基地的权利。

　　应对：为分红结婚生子不登记

　　很多沙螺湾村村民都无奈接受了外嫁女不享受分红这一条款，但对于孩子回村落户交赞助费，很多人持保留态度。村民王先生表示，孙子落户的条件是符合法律规定的，孙子没有分红他认了，但花10000元去买村委会的一纸证明，他不服气。

　　村民告诉记者，有的村民为了拿到分红，即便结了婚也不去登记，这样就可以多拿几年分红，更有甚者，孩子都生下来了还没去登记结婚。

　　村民的不满还集中在村里有部分“关系户”没有交纳规定的10000元，村里也给出了孩子落户所需的证明。

　　对于这一点，村委会刘主任表示自己绝对没有给任何人开出证明，也没收过这10000元。记者随后来到管辖地的金洲派出所，负责户籍办理的民警告诉记者，她于最近几个月内经手办理过沙螺湾村民外嫁女子女的回村落户。她表示，这些办理落户的村民手里都有村委会的证明，同时还有书记和主任两人的签名。

　　回应：“村规”村民大会通过

　　沙螺湾村的十余户村民，多次拿着相关法律条款去向村里的书记和主任讨说法，但都无功而返。书记的理由就是《沙螺湾村村规民约》是通过村民大会（代表大会）的决议通过的。

　　对《沙螺湾村村规民约》规定的收取万元赞助费问题，记者电话采访了村委会刘主任。刘说，条款是通过村民大会（代表大会）的决议通过的。对此，一位参加代表大会的村民代表则提出疑议说，“子女落户收万元赞助费”这条当时并没有通过。刘主任主动表示要将当天的会议记录传真给记者，但直到发稿，记者都没有收到。

　　如果这些不合理的条款确实通过法定程序产生的，是否意味着“村民自治大过天”？

　　在沙螺湾村，它的上级行政部门南沙区南沙街道办事处对村民反映的问题也很无奈。它给村民的答复是：“我们暂时无法做通‘两委’工作，你如不服，建议你通过法律途径解决。”事实上，法律维权这条路更难走。

　　■相关资料

　　●2001年7月9日，最高人民法院研究室在答复广东省高院关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题时指出，“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。”

　　据此，广州市法院系统于2002年间受理了159件此类纠纷。

　　●2002年8月19日，最高人民法院在答复浙江省高级人民法院关于土地征用补偿费分配纠纷案的答复里指出，“农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类争议，人民法院依法不予受理，应由有关行政部门协调解决。”

　　专家访谈

　　监管缺位，村规民约满天飞

　　据了解，在番禺区、白云区、深圳市龙岗区，几乎所有地区的政府官员都对村民自治的问题表达了同样的困惑：政府对村民自治到底有没有制约的权力，怎么行使制约权，如果没有制约权，村民自治如何规范？

　　立法缺陷和监管缺失

　　广东省女子职业技术学院的周副教授接受记者采访说，《村民委员会组织法》颁布后，各地农村过分强调“村民自己的事情自己管理”，村规民约满天飞，什么事情都用村规民约来规范，忽略了“村民自治范围内的事项”的限制，加上目前法律对村规民约监督、管理机制的缺位，导致了大量以村规民约形式侵害外嫁女权益现象的发生。

　　弱势地位和救济手段缺失

　　广东省妇联法律服务中心的负责人在接受采访时表示，外嫁女的弱势地位和救济手段缺失也是导致她们权益受到侵害的一个原因。

　　在广州市中院2002年组织的一次关于外嫁女权益调研的座谈会上，番禺区南村镇某村村长就发表了这样的“高论”：农民的风俗习惯，嫁出去的女泼出去的水，但男人远行千里终要落叶归根，当然应该享受村民福利。番禺区石基镇某村更进一步：本村男子即使户口迁出了本村，其妻仍可在迁户口的条件下享受村民分红，村书记解释说，男人“根子在本村”。

　　妇联负责人告诉记者，虽然有外嫁女向妇联的法律服务中心进行过相关法律咨询，但中心并没有对她们进行过法律援助，原因是法院对此类案件不以“民事案”受理，所以谈不上法律救济。

　　或者，法院的做法不无道理。据考察，仅番禺一个区就有8000多名外嫁女，加上子女，总数达19000人，一旦放开法院直接受理民事案件的闸门，法院根本无法应付。

　　地方立法从源头解决

　　中山大学法学院的卓副教授认为，“外嫁女”的权益纠纷是个复杂的问题，不是一句“男女平等”就可以解决的，也不是所有的外嫁女权益就一定受到了侵害，但通过地方立法统一解决是处理外嫁女权益纠纷的必由之路。

　　卓说，外嫁女权益纠纷植根于农村集体财产所有权设计的缺陷和中国农村社会保障制度的缺失。这就决定了单纯调整分配体系只能是治标而不能治本。股份固化是集体财产所有权改革的一次尝试，如何进行股份固化，是按人头，还是户数，股份性质如何？这些都可能导致诸如集体所有权异化的问题。

　　广东省妇联主席赵东花在今年8月24日召开的广东省维权工作会议上指出，对出嫁女权益问题，要推动列入农村股份合作制改革或村改居方案中，从源头解决；对改革遗留的出嫁女问题，要学习中山、东莞经验，可成立专责小组、纠偏小组，推广领导包案、带案下访的做法，力争今明两年基本解决。

　　焦点话题

　　如何监管“村规民约”？

　　有学者认为，政府有权责令村规“纠偏”

　　有学者认为，对于不合理村规民约就不能放到代表大会上讨论和表决。

　　据悉，广州市白云区政府规定，在各村制定股份公司章程时，首先必须提交农委审查，经审查同意方能提交村民大会表决，较好地从源头上解决了公司章程违法的现象，值得借鉴。

　　学者建议，在村规民约的执行过程中，政府发现有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利内容的，有权责令纠正。从行政权的角度对村规民约进行实时监督。（王先生获报料奖100元）

　　（紫／编制）