评论：日本外交大扩军

　　日本外务省近来可谓屡出“强军大手笔”。继“强化对外情报工作事业”沸扬天下之后，又制订了雄心勃勃的外交人员“扩军”预算及计划。据日本共同社报道，外务省草拟的2007年度新财年预算总额相比去年增加了10.7％，为7649亿日元，其中政府开发援助（ODA）增加了12.1％，为5305亿日元。在日本政府口口声声要削减财政支出和公务员人数的情况下，这一动向的确会引起人们的极大关注。

　　外务省推动“整军备战”

　　“扩军”内容：此次外务省增加预算的总体目的，是为了让日本驻外使领馆规模以及外交人员编制向各主要大国看齐。具体而言，其一，要再增加30多个驻外使领馆，将日本驻外使领馆数量由目前的117个增加至150个以上，即要在非洲的博茨瓦纳等四处、欧洲的立陶宛和波黑等三处、以及太平洋岛国密克罗尼西亚新设大使馆，并将在中国的青岛和印度的班加罗尔等地新设总领事馆。外务省官员称，在驻外机构方面，目前日本驻外公馆（使领馆、政府代表处）的数量为189个，远不及法国的276个、美国的261个，也不及英国的248个和中国的224个；在非洲的53个国家中，日本只在其中的24个国家设立了大使馆，而美国和法国在其中的45个国家设馆，中国也在45个国家设立了使馆；在原苏联加盟共和国地区，日本只在其中四个国家设有使馆，美、法、中等大国则在该地区所有国家都设有使馆。

　　其二，作为这项计划的第一阶段，在2007年度预算中要求增加312名外交人员编制。日本共同社援引外务省的统计数据报道说，外务省目前的编制为5500人，根据其计划，准备在今后10年里增加2000名外交人员编制。外务省高级官员称，日本外交人员的规模和世界主要国家相比相差甚远，比如，目前美国国务院的编制为21000人，日本外务省的规模只是其1／4。此外，法国和德国的外交人员也分别达到了9000人和7500人，中国为7100多人，都比日本高出一截。

　　“备战”指向：据日本媒体援引外务省高层人士的分析说，这项计划主要旨在提高日本在联合国“入常”等问题上的外交能力。日本外交近年来接连受挫，尤其是去年试图成为联合国安理会常任理事国的“入常”攻势碰壁。日本有关人士认为遭此挫折的一个重要原因是日本在非洲和中亚地区的外交力量明显不足，尤其是未能获非洲国家的一致支持。尽管在去年日本外交当局以各种形式对非洲地区展开了声势浩大的外交攻势，但由于缺乏扎实的根基，无法和其他国家抗衡，那些一时之策最终未能奏效。

　　有鉴于此，日本外务省方面表示“加强日本外交能力迫在眉睫，此次增加预算的目的在于强化和完善体制之用——增强那些劣于欧美发达国家和中国的海外据点的数量与人员规模”。同时，外务省提交的预算大幅提高了政府开发援助（ODA）的数额，在削减ODA呼声日高的形势下，不减反增显示了用增加援助这一手段来收罗“人心”的工具主义实用态度。另外，中国在非洲的存在和影响被普遍认为是促成日本“迎头赶上”的重要动因，例如，几乎所有分析这一“扩军动向”的日本媒体文章，都无一例外提到了中国在非洲的影响和对非洲外交的成功，并且也不讳言日本在意图构筑“抗华战”的架势。而面对非盟没有支持日本“入常”以及中国在非洲45国、日本只在24国设有使馆的状况，麻生外相更是公开慨叹“连作战的基本武器都没有，岂能不败”。甚至，在2006年11月举行的世界卫生组织（WHO）总干事选举中，中国香港的陈冯富珍当选，日本候选人尾身茂（WHO西太平洋地区干事）落选，其原因也被外务省官员解释为“败因在于非洲票。中国在有投票权的七国都有大使馆，日本只在两国有使馆”。

　　在此背景下，外务省的“扩军”计划得到了日本部分政界人士、尤其是执政的自民党外交族议员的支持，其预算要求很快就在自民党外交事务委员会会议上（2006年8月30日举行）获得原则通过，目前正在国会预算委员会上等待审议和表决。以前首相森喜朗为委员长的自民党“强化外交力量特命委员会”（2006年8月成立），此前已提出增加2000名外交人员和总共要设立150个使领馆的紧急政策报告，据称目前正展开各种游说和施压活动以支持该计划。

　　日本长期以来忽视与非洲国家的关系，首脑人物经年也不到非洲访问，直到为了成为安理会常任理事国才想起非洲，并开出经济援助的巨额支票。但即便如此，进入21世纪后，也只有森喜朗在世纪初和小泉在2005年访问过少数几个非洲国家。这种临时抱佛脚的外交手段显然过于拙劣，连一些日本政要和分析人士都指出，政府的对外政策过于短视，缺乏长期战略，日本外交碰壁的根本原因是政策失误，而不是人员及规模建设的问题。

　　首相官邸强化“外交集权”

　　安倍的日本版“NSC”计划安倍晋三在自民党总裁选举公约中就明确提出要“强化首相官邸主导的外交”，在自己的论著中又反复喊出“战略外交”和“主张型外交”的口号。其上任后的“第一板斧”就是计划对首相官邸机构实行大规模改革，以加强首相对国家外交和安全全局的掌控权力。据日本媒体透露，安倍首相官邸机构改革计划的首要内容是创建日本版“国家安全委员会（NSC）”——效仿美国白宫，提升首相官邸的快速综合反应能力，以建立一个可以制定中长期外交战略、并迅速就重大的外交及安全问题进行决策的集权机构。

　　日本政府原本就有一个专门决定外交和安全领域重大政策的机构，即“安全保障会议”（成立于1968年）。这个机构以首相为首，由官房长官、外务大臣和防卫厅长官等有关内阁大臣参加，但该会议实际上只负责在程序上批准外务省和防卫厅等早已商定的政策，某种程度上属于徒有其名。因为日美两国政府协商外交和安全保障等问题，分别由日本外务省、防卫厅与美国国务院、国防部的“2＋2”会议进行，并不受首相官邸直接指挥。

　　安倍显然不满足于这种现状，他有意增加专职工作人员以加强现有“安全保障会议”的职能，同时通过任命前环境大臣小池百合子专职首相辅佐官来推动建立日本版的国家安全委员会，以避免为利益集团和官僚势力所左右，从而实施独立的外交和安全决策。安倍此举，其意即在加强首相官邸的集权，总揽外交和安全等领域的决策大权。另外，按安倍的话说，如果要与美国建立起他所主张的更加对等的同盟关系，就要建立与美方相应的机构进行协商。而作为加强首相官邸集权的第一步，安倍上台后将首先在内阁官房增设“官邸特命室”，由向各省厅公开招聘的5～10名课长级以上工作人员组成，负责研究和制定首相交办的外交及安全等政策。

　　为达此目标，安倍还欲对内阁官房施行“整形手术”。现行内阁法规定首相官邸只能设置两名官房副长官，安倍准备将官房副长官人数增加至五人，分管外交与安全保障、经济等方面的工作。为了实现首相官邸主导政策制定，安倍将改变由各省厅向首相官邸派人的做法，而改为自己亲自任命数十名内阁官房的审议官和参事官。与此同时，安倍还考虑在内阁官房设立一个首相直接掌管的日本版“中央情报局”，从防卫厅、内阁情报调查室和外务省等部门选拔优秀人才，重点负责收集外国情报，以提供在重大外交问题进行决策时所需的信息。

　　背景历程：战后日本决策模式的特征，主要体现为“注重协调和自下而上”，但这种官僚行政的缺陷是因权力分割而无法迅速一元化决策。从上世纪80年代中期以来，以国力增强和国际地位提高为背景，时任首相中曾根康弘和桥本龙太郎等就曾尝试通过行政改革和“有事立法”来增强首相（官邸）的决策权限、加强政府决策中枢的功能。而90年代以来的日本内外环境，呼唤强势首相带领日本走出经济困境和走向政治大国，所以从其时开始，日本政治改革的目标之一就是实现“强力政治”，即体现为强化首相的权限。小泉纯一郎上台后，利用巩固的执政地位推行“政出于首相及其官邸”的决策模式，极大地增大了其本人和首相官邸的实际权限。在处理外交问题，特别是在面对9·11事件后紧急复杂的对美、对华以及对朝关系上，包括临机任命山崎拓和川口顺子为首相特别助理在内，他采取的是一套战后日本政治史上罕见的“自上而下、独断专行、必要时抛开外务当局”的决策和行事方式。

　　安倍推动的上述改革计划，很大程度上是对小泉靠“个人资质”开创和留下的“政治主导”决策范例的继承和发扬。如果这一计划能够完全付诸实施，那么首相官邸将成为一个大权独揽的政府决策中枢，首相的对外决策地位和能力将进一步提高，外务省乃至防卫厅等省厅的发言权将被大幅削弱。从长远来说，这一动向对日本是祸是福尚难预测，但可以肯定的一点是，在对外战略上，日本由此走向政治大国和军事大国的步伐将进一步加快。（据《世界知识》）（编辑：赵殿川）