评论：公共决策不能忽略公众话语权

　　在任何一项公共决策过程中，参与的形式可以灵活多样，但公众话语权必须得到充分的尊重和保障

　　·国家上调邮政资费 外埠平信1.2元本埠平信0.8元

　　·国家发改委详解邮政资费调整为何不开听证会

　　近日，有关听证的新闻成为人们关注的焦点，一是文化部要求在居民区建娱乐场所时要听证，另一则是国家发改委有关人士在回应邮资涨价为何不听证时，认为“邮政资费调整对普通居民，包括农村居民和城市低收入阶层的影响都是有限的，所以邮政资费调整无须进行听证”。前一种做法让人欣喜，后一个观点却值得商榷。在有关决策部门的逻辑中，邮政资费涨价之所以不需要进行价格听证等公众参与程序，是因为涨价的决策对公众利益的影响“很有限”。

　　抛开具体新闻事件，在这个逻辑的背后，我们看到一种公共决策过程中典型的“话语霸权”。这种思维表现在：对于什么是“公众”、如何界定利益的大小、如何界定公众参与的必要性、如何做出决策等公共政策的核心问题，决策机关都可以自说自话。在话语霸权的笼罩之下，公众完全可能被告知许多公众参与是不必要的；而即便是有了包括听证会在内的公众参与形式，决策机构的话语霸权也将吞噬公众的话语权，从而颠覆公众参与的实质性意义。

　　首先，从有关新闻来看，决策者的话语霸权表现为对“公众”的单方面界定，把公众简单界定为“一般的个人”，似乎企事业单位和组织不属于“公众”的范围。根据决策部门的解释，此次资费调整，对农村和城市居民的影响很小，主要影响的是企事业单位，所以不需要听证。这个逻辑显然存在自相矛盾：既然资费调整将对企事业单位产生很重大的利益影响，为什么不需要为他们提供参与机会并听取他们的意见呢？在这里，我们发现决策机构通过单方面的话语霸权，将公众局限于个体的社会成员，而将那些数以百万计的企事业单位排除在公众之外。很显然，对于一个公共政策来说，所有利益可能受到影响的人，不论是个体还是组织，都应具有参与权。决策机构的这种界定，未必就是对社会个体成员的“特别关爱”，更多可能是试图对自己单方面行为正当化的一个说辞。

　　其次，话语霸权还表现在对“利益大小”的单方面界定。利益的大小如何计算，存在着不同的角度、标准和方法。如，我国邮政主要是由政府来经营的一项公共服务，而消费者则包括个人、单位以及他们多种方式的组合。如果仅仅以每个人“人头”的利益量来计算利益大小，这种利益可能看起来很微小；但如果考虑到消费者天文数字般的基数，则是一个巨大的利益。资费的调整，本质上就是利益的调整。对这种利益的估量，怎能由决策者单方面界定呢？

　　再次，在涉及到公共利益的公共决策中，公众参与的核心意义，其实是话语权的行使；因此，以利益太小为由排除公众参与，实质上是忽略公众的话语权。不能否认，在很多情况下需要考虑参与者的利益动机；但是公共决策过程中公众参与的意义，并不局限于行动者对特定利益的追逐，而是通过参与主体行使话语权，表达各种价值偏好、提供各种信息、与决策主体进行富有诚意的交流，从而使决策的过程更加开放，决策结果更加理性化。在这个意义上，我们完全可以说，公众参与的一个重要意义，就是对决策者和特定利益集团话语霸权进行制约，从而使决策过程和结果获得失落的“公共性”。

　　公共决策中的话语霸权，是我国公共行政中一个普遍存在的问题，其根源主要在于公共决策体制上政府所拥有的垄断性的“话语—权力”结构。从话语权方面看，哪些事项是重大的、哪些利益是重要的、哪些决策是需要公众参与的等诸如此类的“议程设定”，主要都是由政府垄断的，公众并不具有实质性的话语权；从决策权方面看，尽管在决策过程的某些领域、某些环节可能有形式不同的公众参与，但这些参与活动对最终决策的影响缺乏有效的作用机制和制度保障。垄断性的“话语—权力”结构，必然产生决策过程中的霸权；在这一背景下的公共决策过程中，公众参与的可能性和实质意义都将受到话语霸权的限制。我们在这里所观察到的个案，不过是这种体制性结构的一个表现而已。

　　抑制公共决策中的话语霸权，需要对公众的话语权予以充分的、有效的制度保障。在任何一项公共决策过程中，参与的形式可以灵活多样，但公众话语权必须得到充分的尊重和保障；诚然，公众参与的核心，并不是由公众代替政府做出决策；但如果不能充分保障公众话语权的行使，公共决策中话语霸权的结构就不可能被打破，公众参与也就只能是一个空洞的符号。

　　（法制日报约评论员 王锡锌 京大学公众参与研究与支持中心主任）

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