“法治文化与和谐社会建设”网上座谈会(3)

　　探讨中国的依法行政文化

　　[主持人]：谢谢卓主任。下面请清华大学公共管理学院教授于安先生发言。

　　【于安】：非常高兴有这样一个机会，在这个场合向各位网友和其他的听众、观众报告自己的一些想法。依法行政的文化或者依法行政的制度是国家依法治国文化和依法治国制度的重要组成部分。但是，像在我们这样的国家，特别是人口众多、区域发展不平衡的国家实行行政法治是一个很困难的事情，也是一个缺乏先例的事情。因此对于中国依法行政文化的探讨，是大家的共同努力才能够达到的一个结果。所以在这里，我作为一所学校的老师，愿意就依法行政文化的问题讲三个方面的看法：一、关于依法行政文化的基本含义是什么。二、依法行政文化的实质规则或者它的实质正当性的标准是什么？三、依法行政在法律结构上或者在制度上的主要内容是什么？我想从三个角度提出来，跟在座的各位一起讨论。

　　首先，法律的文化或者依法行政的文化主要就是指社会和人们能够普遍接受的关于政府行为规则的立场、观点、主张乃至行为习惯。这样的文化对于我们的政府、我们的广大社会成员，要形成这样的文化恐怕需要有一个发展的过程，应该说，依法行政的文化在我们国家还在发展进程当中。在座的各位，都可以能够成为推动这个文化形成的重要成员。如果要说依法行政的文化，大致上可以基于这么两点来讲：

　　第一个就是政府行为应当遵守现行有效的法律。所以我们说，依法行政的文化可以是一个政府守法的文化和政府积极履行法律义务的文化。

　　第二个就是政府的行为应当基于法律对政府的授权而采取的行为。这就是说政府不能自己给自己找事干，自己不能给自己设置职能。法律应当成为政府活动的依据，政府活动的基本界限，当然也是人民监督政府的依据，人民对政府提意见、提建议的依据。所以法律对于形成依法行政的文化是制度基础。无论是政府要遵守法律，实施法律，按照法律的要求办事也好，形成守法文化、授权文化、承担违法责任的文化，广大的公众，要监督政府，也要按照法律的规则来办，因此我们也可以说，依法行政的文化也包括普通社会成员，广大人民群众监督政府的文化。

　　其次，我们应当来看一看，政府守法的基本标准是什么。我们可以提出一个实质性的标准，那就是我们评价政府和评价个人在社会当中的作用，恐怕应当以实现社会公平正义的方式来考虑这个问题。也就是说，政府应该做什么，政府不应该做什么，它的职能、作为，评价的基本标准是政府在推动社会公平正义的实现过程中的需要，或者它在实现社会公平正义过程当中所能够发挥得作用。很难说，某一种政府职能是不可以改变的，什么是正确的，什么是不对的，什么是应当转变的，什么是应当保留的，都应当基于政府在推进社会公平正义当中的作用来评价，因此，我们可以说，社会的公平正义是我们评价政府应该做什么和不应该做什么的一个实质性的标准。当然也是我们进行政府职能的调整和行政管理体制改革的一个实质性标准。

　　第三，如果我们从法律结构上，或者从我们现在成文法的权利义务上来看，怎样来约束政府，来规范政府的活动，使它能够符合大多数人的根本利益，符合这个社会公平正义的要求，我们可以这样来看。这里有几对基本的概念：一个是保护个人权利的概念。还有一个保护集体权利的概念。

　　我们从事经营活动，争取得到高等教育的机会等等，这些与普通社会成员的个人利益和权利直接有关的政府活动，我们把这一类的权利叫做公民的主体或主观公权力。如果政府的活动是给社会的成员提供普遍性服务，涉及到社会公益，比如发改委要批准一个水坝建设工程、物价管理部门要批准一个公共信息的收费标准，它就不限于某一个个人，而是给整个社会提供普遍性服务的，这种权利或者这一方面关于政府活动的规则我们把它叫做客观法律规则，涉及到普遍性的政府行为和涉及到政府活动的基本秩序。

　　我想，在我们按照和谐社会和推荐社会公平正义的标准来评价行政法、政府活动规则，恐怕这两方面都要考虑到。这样看来，行政法不仅保护单独的个人、单位的合法权益，同时，我们也要规范政府向社会提供普遍性服务，对社会进行保护公益意义上的管理这样的活动我们都一并规范，这样公民个人的公权力和涉及到社会普遍利益的客观权力，构成了我们在依法行政框架下的依法行政的两个基本方面。

　　依法行政怎样在我们国家能够进一步推进，我也希望有机会能够和网友交流。我这些不成熟的看法，仅供我们的网友参考。

　　宪法文化在构建和谐社会中的重要作用

　　[主持人]：接下来是中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏先生作主题发言。

　　【莫纪宏】：谢谢主持人。刚才姜司长、卓教授和于教授三位从不同的角度探讨了法治文化与和谐社会之间的关系以及加强法治文化的建设对于构建和谐社会的重要意义。我今天的主题发言是重点谈一下宪法文化在构建和谐社会中的重要作用。

　　我认为宪法文化是构建和谐社会的一个重要因素。今天以上三位都谈到了法治文化，刚才于教授还谈到依法行政的文化，我们是不是把这个法治文化解释的更为宽泛，给网友介绍更多的概念。

　　我首先要解释一下，“宪法文化”首先是一种文化形态，当然因为宪法是一个根本法，所以它也是一种法治文化。宪法文化的内涵可以从观念、制度、物质形态来认识宪法文化的特征。从观念上来看，宪法文化表现为人们的宪法意识，表现为政府依法办事的意识和保护人权的意识。从制度上来看，表现为一个国家的政权组织形式，表现为一个国家的基本法律制度，是不是有成文宪法，有没有一套完整的法律体系，有没有一套科学的有效的行为规则体系。

　　从物质形态来看，我们今天可以看到大量的宪法文化现象，像选民参加投票的投票箱，就是宪法文化的一种物质特征。像世界各国的议会大厦，经过议会大厦的时候，例如像我们国家经过人民大会堂的时候，可能就想到，这是人民参政议政的地方。所以，考察宪法文化的内涵，是可以从观念、制度和物质形态三个文化特征来考察宪法文化的基本特征。

　　应该说，宪法文化是法治文化进一步发展和完善的产物。宪法文化是以宪法的价值观念为指导，以宪法制度为基础，通过宪法实施活动，在人们之间逐渐形成一种比较稳定的交往形式和社会的生活方式。它体现了人类交往形式和生活方式的文明和进步，是传统法治文化在现代民主法治社会中的进一步完善和发展。它代表了人类文化发展的基本方向。宪法文化主要表现为以下三个方面的重要特征：

　　第一，宪法文化是一种民主文化。它改变了传统社会以专制集权为特征的非民主文化。通过确立多数人统治的观念，和建立以选举制度为基础的政治制度，将国家建设的合法性基础建立在社会绝大多数人同意的基础之上。民主文化改变了传统政治文化的生态，它以协商和谐共处的处事原则，代替了斗争势不两立的专政理念。它将选举、监督、罢免、政治协商、平等参与等民主的机制引入了人们的生活方式，使民主的精神深入人心，通过民主的方式来决定公共政策的走向，成为多数人所接受的政治规则。相对于传统以专政和少数人统治为基础的政治文化来说，宪法文化更容易建立规范有序的社会政治秩序。因此，以宪法文化为基础构建的政治文化是一种更加和谐、协调的政治文化。

　　第二，宪法文化是一种法治文化。它不仅强调人们的行为要依据法律和规则办事，更重要的是，宪法文化通过突出宪法作为根本法的权威地位，进一步强调了约束人们行为的法律规则，自身的整体性、协调性和统一性。也就是说，法律是人们的行为规则，人们需要法律来协调彼此的关系。协调人们行为彼此关系的法律的自身也需要再协调。所以这个再协调的任务就是宪法的基本功能。

　　宪法文化作为一种法治文化来说，它与传统的法治文化相比，更加重视法律规则自身的正当性、合理性、确定性和有效性。它坚持彻底的法治发展观，反对各种以人制观念为基础的特权现象，突出强调宪法的至高无上性，宪法文化在不断完善和发展的过程中，逐渐地确立了最高权力也要受到法律约束的法制原则。因此，宪法文化作为法治文化最大的特点，就是旗帜鲜明的反对社会上存在的各种特权现象，主张社会平等、法律至上。

　　第三，宪法文化还是一种人权文化。它通过正确的处理国家、集体和个人三者之间的利益关系，突出强调了个人在不违反公共利益，或者是侵犯他人的权利和自由的前提下，享有一定的不受国家、政府、社会组织和其他个人干涉和侵犯的自由和权利。在宪法文化下，任何个体都可以获得一定的独立和自由的生活空间，个人生活中的某些领域，可以完全由个人作主，任何组织和个人不得违法地侵入个人的私生活领域。

　　此外，宪法文化还特别关注每一个个体的生活福利和实际的生活状况，通过确立政府在保障公民个人的政治、经济、文化和社会等方面的权利方面，应当承担的法律责任，为公民个人获得稳定、可靠和安全的生活来源、发展机会提供了充分和有效的制度保障。

　　总之，宪法文化一方面全面地反映了在宪法理念的影响、宪法原则的指导和宪法制度的规范下人们行为和生活方式的特征，另一方面宪法文化也承载了人类文化发展的基本线索，在观念、制度和物质设施等方面有效地继承了一切有利于人类社会健康、有序发展的积极因素。宪法文化是在宪法文明基础上形成的比较稳定的社会生活形态，没有宪法价值理念的引导，没有成文宪法的制度构建，缺少实施宪法的有效机制，那么，就不可能出现宪法文化现象。宪法文化是宪法文明对社会文化和制度文化发生作用、产生影响和加以改造的结果，是对传统法治文化的一种扬弃。

　　由于宪法文化是在宪法文明不断发展的过程中逐渐形成并得到巩固的，所以，宪法文化在自身发展的过程中，也就自发地产生了不同种类的亚宪法文化，这些亚宪法文化在崇尚民主、法治和人权等宪政价值的基本理念方面是相同的，但是，在实践中具体实现民主、法治和人权的方式和途径又或多或少地存在着一些差异。例如，在宪法的表现形式上，就有成文宪法与不成文宪法之分；在违宪法审查机制上，有以普通法院违宪审查为基础的附带性违宪审查制度，也有以宪法法院违宪审查为核心的抽象性违宪审查制度；在政权组织形式上，有议会制，也有总统制；在国家结构形式上，有单一制，也有联邦制等等。所有这些宪法制度的存在，本身都体现了宪法文化的基本要求和特征，但彼此之间又存在着细微差别，这就为宪法文化的多元化奠定了思想和制度基础。

　　在一个和谐的社会中，宪法文化是不可缺少的，宪法文化对构建和谐社会的重要贡献在于，宪法文化可以通过多数人统治、宪法的至高无上的权威以及对人权的尊重和保障来最大限度地保持社会稳定，保证人们之间社会交往秩序的正常化和有序化，维护社会的和谐和繁荣。

　　[主持人]：谢谢各位嘉宾，我们的主题发言结束了，接下来开始座谈会的第二部分。嘉宾回答现场网友的提问。

　　《五五普法规划》是今后五年法治宣传教育的纲领

　　[主持人]：人民网网友全球大人物：请姜司长解释一下“五五普法规划”的内容是什么？这次普法要达到什么样的目的？

　　【姜金方】：谢谢这位网友对《五五普法规划》的关注，大家知道今年3月17号党中央、国务院批转了中央宣传部、司法部，《关于在公民中开展法治宣传教育的义务和五年规划》，也就是我们常说的《五五普法规划》。这个规划的转发，体现了党中央、国务院对全民法治宣传教育的高度重视，这个《规划》也是指导各地、各部门、各行业包括各个单位今后五年法治宣传教育的纲领性的文件。

　　按照网友的要求，我简单地把《规划》的框架和大家说一下。《五五普法规划》，除了序言之外，分五个部分。第一部分是规定了指导思想、主要目标、工作原则。第二部分是主要任务。第三部分是规定对象和要求。第四部分工作步骤和安排。第五部分是组织领导和保障。整个《规划》大概6700字左右，在序言里，规划对过去20年来，法治宣传教育工作，特别是对1945年以来的工作成绩给予了充分肯定，同时，对开展“五五普法”的意义、重要性和必要性。

　　第一部分对指导思想主要目标、工作原则都有明确的规定。第二部分讲主要任务。在《五五普法规划》里共规定七大项主要任务。其中前五项任务，其实就是“五五普法”的基本内容，“五五普法”的基本内容，其实有两个特点：第一个特点强调了要加强宪法的宣传，提升宪法在国民当中的社会经济、文化社会生活方面的基础性的作用。第二个特点就是体现了时代性。时代性的内容就是为了党和国家的工作大局，结合当前工作重点，特别了一些具体的需要普及的法律内容。第六项任务强调法制宣传教育和法制实践相结合。从我们这个角度感觉，学法不是目的，用于法制实践才是我们普法的真正目的。良好的法制实践也是对我们法制宣传的最有效的手段。最后一项任务就是开展法制宣传“六进”的主题活动。法制宣传教育的“六进”就是“进机关、进乡村、进社区、进企业、进学校、进单位”。目前，各个地方按照中央宣传部、司法部、全国普法办的总体部署和要求，“六进”活动正在各个地方蓬勃开展。

　　第三部分是对象和要求。对于这一块就是在强调全民普法的基础上，强调我们规划全民性的基础上，提出了五类重点对象：一类是领导干部，第二类是公务员，第三类是青少年，第四类是企业经营管理人员，第五类是农民。这五类对象是应我们国家当前工作的中心，特别是这五类对象在我们国家政治、经济、文化、社会生活当中的地位和作用来确定的。值得一提的是，这五类重点对象之一的农民，作为“五五普法”的对象，这点是前四年所没有的。也就是说，《五五普法规划》第一次把农民纳入自己的普法重点对象。而且在《五五普法规划》里，第一次提出把对农民的法治宣传教育，纳入政府对农村的公共服务的内容之一。这就是对象和要求这一块。

　　第四部分是分工作步骤和安排。今后五年，比如说今年是启动实施阶段，按照以往的惯例，到2008年我们要通过全国人大常委会，它有一个中期有关普法的督查，到2009年底，我们要对“五五普法”执行形情况有一个检查验收制度。

　　最后部分就是组织领导和保障。就是对“五五普法”的领导体制、工作机制、经费保障、评估激励机制、“五五普法”的队伍建设这一块，强调要专职普法队伍和志愿者队伍的结合，还要求各地要建立普法讲师团等等这一类的规定。限于时间不能详细地和大家谈，有关《五五普法规划》和《决议》的文稿，各位网友如果感兴趣，请大家到中国普法网上查阅或者下载。谢谢。

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