无锡推行"管办分离" 探索解决公立医院管理弊端

　　“作为政府部门，卫生局真正找回了自己的定位。”江苏无锡市医院管理体制“管办分离”改革一年后，该市卫生局局长王爱国说，卫生部门实现了政府职能从过去“错位”、“越位”向“归位”的转变，政府、医院、群众“三个满意”。专家说，一个医院管理体制“管办分离”的小切口改革，却是医疗卫生体制改革探路的“大手笔”。

　　改革：从“管办不分”到“管办分离”

　　当了10年无锡市卫生局负责人的王爱国，对“管办分离”前后的变化最有体会。“以前，我这个卫生局长，不如说是公立医院总院长更合适。”王爱国说，所有市级公立医院的科室设置、人员进出、班子配备、干部考核、经济分配等，都要卫生局管，“耗去六七成的时间和精力，本应负重要责任的公共卫生、市场监管等职能反而荒疏了”。

　　转折来自2005年9月无锡市整体社会事业的“管办分离”改革，卫生同教育、文化、体育等与老百姓生活密切相关的四个领域，被推到改革的前沿。卫生系统由于早在2001年开始公立医院的“托管制”改革，在探索政府适度放权、医院自主管理方面积累了经验，因此在这一改革中被寄予厚望。

　　“管办分离”即借鉴国企改革的成功经验，将原来的卫生局“一分为二”，成立新的医院管理中心，将市属9家公立医院、1所卫生学校、1个研究所等整建制划入中心，医管中心作为平级的事业单位，与市卫生局分司“办医”和“管医”职能。医院除接受卫生局的行业管理外，不再直接发生关系。尽管不过9家医院，却覆盖卫生系统九成以上的员工。没有“办医”的分心，王爱国对以往“管办不分”下的卫生体制弊端有了更清醒的认识。他把弊端概括为六重六轻：重医院，轻预防；重城市，轻农村；重办医，轻管医；重上面，轻社区；重医药费用，轻社会医保；重公立医院，轻民营医院。“这是当前卫生体制内的通病，也是导致看病难、看病贵的症结所在。”

　　“管办分离”促成卫生局工作重心的战略性转移，一年间，卫生局重点强化了宏观调控、公共卫生、行业监管、开放医疗市场四大职能。“等于补上了‘六轻’的短腿，而这正是卫生部门的‘本位’工作。”王爱国说。

　　效果：公平竞争的医疗市场初具雏形

　　“公平了。”民营无锡虹桥医院院长倪理琪，曾在外地多家民营医院工作过，但无锡给了他深刻的印象。上半年卫生局例行在全市医院执法检查，事后两家三甲公立医院因消毒不规范，被通报批评和罚款，而虹桥医院因医疗规范受到表扬。这给平时总觉是“后娘养的”民营医院院长们很大震撼，“在以前不可想象，处罚会到公立医院头上，民营医院却受到表扬。都觉得头上有片绿荫了。”

　　“管办分离后，可以对各类医疗机构一视同仁。”王爱国说，在资源配置、公共卫生、医疗市场开放等方面，不管公办还是民营，只要做得好，就支持你。无锡在属于公共卫生的结核病防治领域，尝试引入山西一家民营医院参与，一年过去，无锡市的结核病防治水平就从过去的倒数，一跃而为全省前四名。“要在以往，会首先考虑公立医院。”管办分离，同样给公立医院很大触动。一位公立医院负责人表示，以往卫生局就是“娘家”，有困难“讨价还价”“好商量”，即便犯了错，“娘家”也睁一眼闭一眼，“现在不同了，卫生局六亲不认，我们一点不敢乱来了。”

　　“竞争的压力也大了。”这位负责人说，管办分离后，公立医院与民营医院完全在医疗市场的同一起跑线上，“搞不好，民营医院就抢走我们的饭碗。不提高服务质量，就吃不开了。”对群众来说，改革直接带来了就医的便利和实惠。从“办医”中腾出手来的卫生局，精力主要放到解决“看病难、看病贵”的民生问题上，农村和社区卫生建设前所未有地得到加强。社区医疗覆盖率很快实现100%。4月起，社区卫生服务中心一律免挂号费、免门诊诊疗费，减半收取手术费、住院床位费、住院诊疗费；10月起，又全面取消药品加价制度，按采购价卖给患者。

　　统计显示，卫生服务体系健全率从年初的72%增到现在的94.9%，名列江苏省前茅，市民对医疗服务的满意度达到92%。市属医院上半年人均门诊费同比下降5.2%，住院费用零增长，医疗纠纷投诉量下降了40%。

　　意义：政府自身的一场革命

　　毕竟，“管办分离”只有一年，医管中心和卫生局仍在“磨合”之中，存在的一些“变数”尚有待观察。比如，卫生局和医管中心的职能划分在操作层面有待理清，医管中心的地位微妙，未来何去何从不明朗；卫生局对医院由过去的直接行政管理变为行业管理，如何管；市一级管办分离了，区一级是否要改，如果不改如何衔接……然而，改革对医疗卫生体制改革所具有的“拓荒”和“样本”意义不容置疑。

　　“意义在于打破了公立医院的垄断局面，初步形成一个有效竞争的医疗市场，群众看病难、看病贵问题大大缓解。”清华大学公共管理学院邓国胜副教授不久前曾赴无锡专题调研医改，他说，这是通过政府职能转变实现的一场公共事业治理模式的改革。一直以来，群众抱怨看病难、看病贵，公立医院少“公益”，因为它是垄断的，“管办不分”使卫生行政部门成为其庇护伞。“利益的相关性”必然让卫生部门在履行市场监管和准入等职责时，难以做到公平。一方面公立医院的“趋利”动机难以遏制，另一方面民营医院屡屡被打压，医疗市场扭曲。“管办不分，最终导致‘办’不好，也‘管’不好。”

　　“管办分离则为形成一个健康的医疗市场环境提供了可能。”邓国胜说，这样的环境又为政府定位并扮演好自身的角色，打下基础。同时，改革形成的“倒逼机制”，迫使公立医院直面营利性医疗机构的竞争，在保证公益性的基础上实现新的发展。有专家指出，与以往多数医改的对象是“医院或卫生系统”相比，无锡医改的对象是“政府”，是一场政府自身的革命。邓国胜认为，医院这块“肉”一般是各地卫生系统的“利益所在”，只有外部力量才能推动“管办分离”，“从这个角度讲，无锡市的医改尝试是个大手笔。”(来源：人民日报；作者：王淑军)