和谐社会需破解土地难题

　　编者按：本刊上期推出的“特别策划”《圈地冲动考验土地新政》引起广泛关注，被人民网、新华网、中新网等知名网站首页突出位置转载，反响巨大。农业部原政策法规司司长郭书田教授特为本刊撰稿，阐述了他对土地问题的看法。

　　土地是农民的命根子，是农民赖以生存与发展最基本的条件。党的十一届三中全会从农村拉开改革开放的序幕，农民率先实行以土地大包干为主的改革，获得了土地的生产经

　　但是，随着工业化和城市化的迅速发展，农民集体所有的土地严重流失，农民的生产经营自主权不断受到侵犯，已成为一个十分突出的社会问题。据统计，近十年来，我国的耕地已从19.5亿亩下降为18.3亿亩，共减少1.2亿亩。其中受保护的基本农田由16亿多亩下降为15亿多亩。人均耕地面积已下降为1.4亩。国家保护耕地的国策难以落实，耕地总量动态平衡的目标难以实现，土地的“赤字”状态难以改变。尽管党中央、国务院采取了许多保护耕地的政策措施，而土地流失现象未能根本改变。正如中央一位领导同志指出：三令五申，收效甚微，触目惊心，后患无穷。

　　随着土地的严重流失而出现了数千万的失地农民，成为当今最大的社会问题，也是影响党和政府与农民关系以及构建和谐社会的重要因素，引起农民的不满。导致土地流失有多种原因，最根本的是农民的土地权益不能得到有效的保护。侵犯农民权益的是地方政府和有关部门，利用垄断一级市场的权力，以低价征收农民的土地，而又利用经营二级市场的权力，以高价出让土地给房地产开发商和企业，这种“以地生财”现象在各种各样的开发区表现得特别明显。土地出让金成为地方财政的重要来源，每年约有5000多亿元，属预算外资金，是土地严重流失的强劲驱动力。

　　前不久，国务院决定将土地出让金纳入预算管理，在国土资源部成立督察局，加强对土地的监督管理，并将土地出让金一部分用于解决农民的就业培训与社会保障问题，会收到一定的效果，但不会改变政府的职能，难以从根本上解决土地流失问题。因此，调整政府职能，放开一级市场，退出二级市场，包括修改有关法律，已成为十分紧迫的任务。值得重视的是在一些地方，在城市化过程中，随着郊区农民转为市民，在土地转为非农业用地时，实行股份合作制，把土地作为资产入股变为股本，量化到农民身上，使农民具有双重身份，既是劳动者又是所有者，不仅使农民能够获得土地的增殖效益，而且获得当家作主的民主权利，包括知情话语权、决策参与权、资产处置权、收益分配权、管理人员选择权等，免除了后顾之忧，为实现和谐社会以及增强党和政府与农民的凝聚力提供了可靠的物质保证。

　　因此，无论是从建设法治政府、法治社会的角度，还是从构建和谐社会的角度来看，都必须制止土地违法案件的再次发生，特别是要遏制由地方政府主导的土地违法案件。否则，建设法治政府、构建和谐社会，都只能是纸上谈兵、空中楼阁。在我看来，土地违法在某种意义上是建设和谐社会和社会主义新农村的一颗“毒瘤”，而且已经严重影响到一定区域内的社会稳定，这需要引起高度注意。