河南省《贯彻国务院关于加强土地调控有关问题通知的意见》解读之二　完善责任制度加强土地管理

　　责任制度，是《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》重要内容之一，也是三个机制的核心。我省出台的《贯彻国务院关于加强土地调控有关问题的通知的意见》，结合我省实际，就完善责任制度，提出了一系列深化改革、从严管理的具体措施。

　　责任不落实，是大量违法违规得不到控制的主要原因。一些地方对土地违法违规行为不制止、不组织查处，甚至隐瞒不报、压案不查，在土地管理和调控上有意无意地当起了

　　建立和完善耕地保护和土地管理的责任制度，是《意见》的一项重要内容。《意见》明确规定，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，各市、县（市、区）人民政府主要负责人应负主要责任。各市、县（市、区）人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。

　　《意见》按照责权一致的原则，进一步完善了责任制度，强化了地方政府土地管理的责任。即各市、县（市、区）人民政府主要负责人不仅要对审批的用地负责，而且要对所有实际发生的用地负责。

　　同时，《意见》规定，要严格实行建设用地审查报批责任制，各省辖市人民政府要对全市范围内城市建设用地的合法性、合规性负总责。

　　多年来，土地违法量大面广的问题，特别是地方政府土地违法的问题一直未能有效解决。其中一个重要原因，就是现行的责任追究制度中缺少有效的政府领导问责制度。为此，《意见》明确要求，要“严格实行问责制”。

　　对政府土地管理工作实行问责制是国家加强土地管理的重要举措，其目的在于通过建立有效的责任约束机制，限制和规范政府权力和政府工作人员行为，将政府土地管理和耕地保护的责任落到实处，保证经济社会可持续发展。

　　根据《意见》精神，问责主要是对地方政府负责人的土地违法违规领导责任进行追究。《意见》明确了三种需要追究政府领导责任的情形：一是对完不成土地管理和耕地保护责任目标的，二是本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的，三是对土地违法违规行为不制止、不查处的，对发现的土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，要追究有关市、县（市、区）人民政府负责人的领导责任。《意见》要求省监察厅、国土资源厅要抓紧完善我省土地违法违规领导责任追究办法。

　　《意见》还规定，国土资源管理部门及其工作人员要严格执行国家土地管理的法律法规和方针政策，依法行政，对土地利用情况的真实性和合法性负责。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、不执行和不遵守土地管理法律法规的，依照有关规定追究有关领导和人员的责任。

　　《意见》规定，在土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核中，应以实际耕地保有量和新增建设用地面积为依据，对照年度土地变更调查数据进行考核；实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。这是土地利用计划管理的又一重大改革，具体体现在以下几个方面：一是，计划管理的思路和观念发生了转变。土地利用计划指标已经作为所有实际发生用地的控制指标，而不只是作为控制用地审批的依据，从而实现对所有用地的计划控制，以扭转只管住审批“闸门”，而审批以外的超计划用地大量存在的局面。

　　二是，土地利用计划指标体系逐步完善。土地利用计划的职能从单一服务于土地资源特别是耕地的保护，逐步转向同时服务于综合的宏观调控，为此，在现有计划指标基础上，补充了“新增建设用地控制指标”，除农用地（包括耕地、林地等）转用外，将非农建设占用未利用地，统一纳入计划管理，以实现对各地年度新增建设用地的总量控制，增强土地计划的整体调控作用。

　　三是，计划执行的监管和考核得到进一步强化。一方面，要加强土地统计监测，采用现代技术手段加强对土地规划和土地计划执行情况的监管，及时、准确掌握实际耕地保有量和新增建设用地面积；另一方面，将各地新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核的依据。对实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。

　　在国务院《通知》中，国家重新调整了城市建设用地审批方式，今后国务院不再分批次审批农用地转用和土地征收，而是由省级人民政府汇总后一次申报。这些措施，在加大地方政府特别是省级政府权力的同时，也强化了地方政府的责任。今后再出问题，将直接追究有关地方负责人的领导责任。这一政策虽加重了各级政府管理土地的难度和责任，但对我省经济社会发展的影响总体有利。主要体现在：一是减少土地审批环节，增加了省级调控土地的主动性，可运用土地这个闸门和杠杆，保证省重点发展任务和方向的用地需要；二是有利于运用土地政策调节经济结构，促进集约节约用地，促进经济增长方式的转变，调整经济结构，促进产业升级，提高土地利用效率。

　　《意见》规定，我省要在严格规划管理，加强对耕地特别是基本农田的保护的同时，规范建设用地审批，优先保障重点项目用地。

　　这是立足河南实际，正确处理加强土地管理和加快经济发展的关系的有效措施。一方面，要确保国家下达我省的耕地保护目标特别是基本农田保护面积数量不减少。另一方面，要坚持区别对待、有保有压的原则，优先保证国家、省重点建设项目和符合国家产业政策的项目的用地需求，对不符合产业政策的项目坚决停止土地供应，促进产业结构的优化调整。

　　运用土地政策参与宏观调控，是党中央、国务院根据我国特有的土地制度、特殊的国情和特定的发展阶段做出的特殊选择。各级地方政府和国土资源管理部门要自觉担负起参与宏观调控的重大使命和神圣职责，适应新的要求。第一，土地管理必须准确把握宏观经济形势，符合宏观调控需要，切实控制建设用地供应总量和结构。第二，土地政策必须与区域、产业发展等政策协调配合。第三，对土地管理工作人员，不仅要求把握土地利用状况，还要求准确判断宏观经济形势，不仅要求熟悉土地管理的法律法规，还要求掌握国家产业、区域发展等宏观经济政策。