不可过分迷信垂直管理的威力

　　罗宗华 作者文集

　　面对遏制不住的矿难，一些人士提出要对煤监部门实施垂直管理；由环境污染引起的突发事件此起彼伏，有人建议，对环保部门应该实施垂直管理；为加大反腐败力度，中央加大了对地方纪委系统的垂直领导力度。垂直管理，正被越来越多的人当作根治现实顽疾的灵丹妙药。

　　从海关、金融行业到司法部门，再到工商税务电力部门，如今又被建议用于统计、土地、安全等行业，好像一垂直管理，就药到病除；一提强化管理，就要级别升格。理由也大致是用垂直管理来制约地方政府滥用权力。所谓垂直管理，其实不过就是要追求相对更高行政级别的权力。形象一点说，它就是要追求“钦差大臣”的地位。至于有了更高行政级别的权力、有了“钦差大臣”的地位后，是否真的就能做好工作，看看那些目前已经实行了“垂直管理”的部门，其效果也不尽然。海关是垂直管理，并没有成为一尘不染的廉政净土；金融行业垂直管理，金融腐败现象还少吗？

　　其实，仔细分析我们身边的滥用权力现象，并不是因为“垂直”了就有所收敛。关键是责任心的建立、制度安排才是影响权力特征的根本性因素。当制度安排不能保证最基层领导者正确行使权力时，它恐怕也就同样不能保证更高级别的领导者正确地行使权力。中国行政管理中的这种条条与块块之间的摩擦其实早已存在。在解决这些问题时，除了上级机关通过宪法和法律安排的正常程序进行干预之外，更多地是通过中央人事布局的调整来协调各方的关系。这种体制外的安排虽然可以缓解一些矛盾，但未必能够消除矛盾。

　　垂直管理虽然解决了地方权力在一定程度上的失控问题，但它也从客观上架空了地方权力机关，使得一些地方政府成为了跛脚政府，因为任何涉及到垂直管理部门监管的事项，都必须与上一级行政机关进行协调，降低了行政决策的效率。比如，工商行政管理机关的垂直管理并没有从根本上减少市场上的假冒伪劣产品的存在，而技术监督管理部门的垂直管理也没有从根本上扭转掺杂使假现象的发生。税务部门也早就垂直管理了，偷税漏税问题从来就没有间断过。这些垂直管理的部门与地方政府部门所不同的是，人、财、物都脱离了地方管理，职工工资待遇上去了，可是在执法上存在的问题，与地方管理的部门没什么两样，同样没得到妥善解决。

　　垂直管理无法解决深层次的问题，最为关键的是没有从根本上解决法治的问题，仍然是靠行政级别来强制、压制，实质上还是人治。换言之，垂直管理虽然动了体制，但也只是形式上的体制变动。部门垂直到上一级管理，同样受制于上一级政府管理，而上下级政府这个最根本的垂直管理，往往是相通的，在很大程度上利益是相互保护的。而且，总不能把所有的政府部门都垂直管理吧？实行垂直管理固然是个办法，但不是解决问题的根本办法，解决问题还得靠法治的威力。如果一切管理都向法治“垂直”，让法来说话，恐怕就没有管不了的事，解决不了的问题。

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